Ciclo de Política Pública

O ciclo de política pública é uma representação esquemática simplificada que organiza a existência de uma PP, desde a definição do problema público até a sua extinção, em fases sequenciais e interdependentes (SOUZA; SECCHI, 2015). As etapas dessa esquematização, a depender do autor, pode sofrer algumas modificações, inserções ou exclusões na nomenclatura e em suas fases (HOWLETT; RAMESH, 1995).

Dias e Matos (2012) apresentam os principais modelos de ciclo de política pública utilizados nas discussões acerca do tema. Em termos gerais, possuem de 4 (quatro) a 7 (sete) fases. A utilidade de utilizar a perspectiva do ciclo é que cada fase pode ser assumida como momento de retroalimentação, além de possibilitar a identificação de desafios e atores envolvidos, afirma Dias e Matos (2012).

O modelo mais difundido de policy cicle é o de Charles Jones que possui 5 (cinco) fases, sendo: identificação de um problema, formulação de soluções, tomada de decisões, implementação e avaliação. No entanto, acredita-se que o modelo de Secchi (2010), apresentado na Imagem 1, oferece uma esquematização mais particular de determinadas fases, como por exemplo, a entrada do problema na agenda política e o reconhecimento da possibilidade de extinção da política após sua avaliação.

Embora esse Ciclo seja compreendido como um processo, na prática as etapas não dependem de uma rigidez extrema para ocorrer. Conforme ressalta Sousa e Secchi (2015), nem sempre a dinâmica empírica de desenvolvimento de políticas públicas segue o ciclo de forma linear. Para Dias e Matos (2012) devido a cada etapa envolver atores muitas vezes distintos, ocorre que a interação permite uma certa sobreposição dessas fases.

De forma resumida, pode-se dizer que o estudo das políticas públicas se volta para a identificação de questões sociais (problema) importantes que demandam soluções (agenda) do governo (alternativa; decisão), a fim de serem resolvidas (implementação) de forma eficaz, e terem seus resultados medidos (avaliação) e acompanhados com foco no seu problema inicial e, se necessário, ajustado (extinção) (SMITH; LARIMER, 2009).

Segundo Secchi (2010, p.34), a primeira fase constitui a identificação de “discrepâncias entre o status quo e uma situação ideal possível”. Ou seja, a identificação de um problema que necessite de intervenção pública é, sobretudo, a verificação de situações que não sejam mais adequadas ou apenas minimizadas. Um problema de ordem pública pode surgir tanto subitamente, como paulatinamente, quando ocorrem desastres naturais e quando o

congestionamento causado pelo aumento de carros numa cidade vem ocorrendo ao longo dos anos, por exemplo.

Figura 1 - Ciclo de Política Pública

Fonte: Secchi (2010)

É interessante observar que o problema público é uma construção social (DIAS; MATOS, 2012) e por ser assim ele tem um caráter intersubjetivo (SJÖBLOM apud SECCHI, 2010). Logo, a situação que necessite de intervenção precisa afetar a percepção de um conjunto de indivíduos e que esta situação consiga ter visibilidade frente aos atores que constantemente empenham-se em identifica-los (SECCHI, 2010).

Além de fazer parte da percepção social, o problema deve ainda possibilitar sua delimitação, ou seja, não basta existir uma discrepância deve existir uma definição do âmbito de atuação da intervenção a ser feita, bem como a identificação da população-alvo. Dias e Matos (2012) entendem que o problema deve oferecer algumas respostas, tais como: Qual é o problema? Quais são os elementos principais desse problema? Quem é afetado por ele? Existem fontes de informações para a resolução desse problema?

Apenas identificar o problema não representa o início da formulação de soluções para ele. Antes, é necessário que dada situação seja identificada por algum ator político e que este possua interesse na sua resolução e, acima de tudo, consiga introduzir o problema na lista de prioridades de atuação pública, ou seja, na Agenda.

Na visão de Secchi (2010, p.36), “a agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes”, assim ela corresponde a um grupo de assuntos pelos quais atores

Identificação do Problema Formulação da agenda Formulação de alternativas Extinção Tomada de decisão Avaliação Implementação

políticos estão engajados para solucionar. Entende-se que existam condições propícias que permitam a inserção de problemas nas agendas. A primeira delas é a atenção que ele recebe dos atores, sejam eles da mídia, cidadãos ou grupos de interesse; a possibilidade de resolução do problema também constitui outro ponto, pois, como afirma Sjöblom (apud SECCHI, 2010, p. 35), “um problema sem solução não é um problema”; e por fim o problema deve ter seu caráter público e interligado a responsabilidades públicas (SECCHI, 2010).

Já estando na agenda, o problema passa a ser objeto de alternativas de soluções. A formulação de alternativas constitui a fase de combinação de respostas a problemas e leva-se em conta os custos e as vantagens que cada uma das propostas oferece ao problema e ao poder público (SECCHI, 2010). Pensar em alternativas significa elencar métodos, programas e estratégias que poderão alcançar os objetivos que se propõe.

Estando definidas as possibilidades resolutivas, faz-se necessária a tomada de decisão sobre a alternativa. Pode-se chegar a uma alternativa por meio de alguns modelos de decisão, como mostra o Quadro 3.

Quadro 3- Síntese dos modelos de tomada de decisão

Modelos Condições cognitivas Análise das alternativas Modalidade de escolha Critério de decisão Racionalidade absoluta

Certeza Análise completa e cálculo de consequências

Cálculo Otimização

Racionalidade limitada

Incerteza Pesquisa sequencial Comparação das alternativas com as

expectativas

Satisfação

Modelo incremental Parcialmente (interesses) Comparações sucessivas limitadas Ajuste mútuo de interesses Acordo Modelo da lata do lixo\fluxos múltiplos

Ambiguidade Nenhuma Encontro de soluções e problemas

Casual

Fonte: Secchi (2010, p. 44).

A escolha de alternativa segundo a racionalidade absoluta parte da ideia que existe uma alternativa excelente, ou a melhor opção. A dinâmica, nessa tomada de decisão, analisa as alternativas mais apropriadas em termos de custo, rapidez, equidade ou qualquer outro critério que sustente a escolha, de forma que exista um ambiente de certeza. Já no modelo de racionalidade limitada, o tomador de decisão compreende-se dentro de um quadro ambiental e informacional de incerteza. Por essa razão, a análise das alternativas se torna densa devido à necessidade de comparação entre todas as opções disponíveis para que se encontre aquela que melhor satisfaça o problema.

Os modelos baseados em racionalidade compreendem uma definição concreta do problema e de soluções, no entanto nem sempre esses limites estão bem definidos, devido a essa complexidade existente no modelo baseado no incrementar em oposição ao da racionalidade. O modelo incremental de tomada de decisão abre mão de definições fixas e definidas, dessa forma, por exemplo, o problema e as soluções são revisados, continuamente, com base na comparação de decisões passadas. Dentro do modelo incremental, a tomada de decisão é dependente dos interesses dos atores envolvidos no ciclo da política, dessa forma a escolha de uma alternativa sustenta-se não na melhor opção e sim, naquela que foi politicamente discutida e acordada.

O último modelo de decisão, apresentado no Quadro 3, assume primeiro a criação de soluções para, em seguida, identificar as questões que pode resolver. Segundo esse modelo, quando os problemas públicos entram na agenda, os tomadores de decisões buscam identificar no conjunto de alternativas criadas por atores chamados de empreendedores de políticas públicas aquela que tenham mais inclinação de ser aprovada dentro da conjuntura política. O nome que se dá ao ponto de convergência desses três fluxos é de janela de oportunidade.

A fase seguinte é a tomada de decisão, corresponde à concretização da solução, ou seja, à implementação. Em tese, é nessa fase que o problema será enfrentado e os resultados serão obtidos, para Secchi (2010, p.46) “a fase de implementação é aquela em que a administração pública reveste-se de sua função precípua, a de transformar intenções políticas em ações concretas”.

Em geral, quando se discute a política pública em sua fase de implementação pode-se utilizar de dois modelos propostos por Sabatier (apud SECCHI, 2010), modelo Top-down e

Botton-up. O que distingue esses modelos é a clara separação entre a tomada de decisão e a

implementação da política. No primeiro modelo, quem decide e quem implementa são atores completamente distintos, já no segundo os atores que implementam (burocratas de rua) têm participação na tomada de decisão por já terem maior afinidade com o problema em questão (SECCHI, 2010).

Seguindo o ciclo da política pública, a fase seguinte é a avaliação dos resultados obtidos por meio da implementação. Para essa fase pode-se assumir três formas: ex-ante, in intinere e

ex-post. Devido à importância dessa fase do ciclo político, para este trabalho, optou-se por

apresenta-la em uma seção separada, assim o item 2.1.3 será dedicado a ela.

Segundo o modelo de Secchi (2010), a última fase do ciclo de política pública é a extinção. Para Souza e Secchi (2015), é natural que as políticas cheguem a um fim, pois

qualquer coisa que seja socialmente construída é passível de tal. No estudo, os autores ressaltam que existe um conjunto de categorias que fazem parte da análise dessa fase, por exemplo a forma, os níveis, as razões e os obstáculos de extinção são considerados para a tomada de decisão da descontinuidade de uma política.

Com esta discussão finaliza-se esse primeiro tópico. Decerto, muito ainda se pode discorrer acerca do tema desenvolvimento e políticas públicas, no entanto, para fins específicos deste trabalho, a compreensão desses aspectos nos oferece um satisfatório arcabouço teórico.

No item que segue, será feita uma discussão mais detalhada da fase de avaliação da política pública, dando ênfase às três formas normalmente utilizadas para isso.