Uma Matriz de Ações é apresentada todo ano em cada Território. É o conjunto de propostas ou de ações do Governo Federal para o Território, com dados descritivos e metas físicas e financeiras territorializadas (TERRITÓRIO DA CIDADANIA, 2009, p. 05).
É a partir dessa matriz de ações que iremos analisar quais ações foram territorializadas no território da Zona da Mata Norte de acordo com o ministério responsável, a descrição do projeto, a área de atuação, a unidade e produto da meta física, a meta física e a meta financeira prevista para cada ação territorializadas que poderá ser executada.
Após a apresentação da Matriz de Ações, o Colegiado Territorial inicia o Debate
Territorial, no qual são discutidas as ações e indicadas demandas e/ou prioridades. Este
também é o fórum para definir uma agenda de articulação do Colegiado Territorial com as instâncias municipais para o atendimento de demandas específicas (TERRITÓRIO DA CIDADANIA, 2009, p. 05).
Após o Debate Territorial, o Governo detalha a Matriz de Ações, incorporando ajustes e complementações. O resultado é o Plano de Execução, base para o monitoramento e o controle social da realização das ações pactuadas no Território (TERRITÓRIO DA CIDADANIA, 2009, p. 05). Matriz de Ações Governamentais (oferta) Federal Estadual Território Colegiado Territorial Plano de Execução (compromisso) Apresentação da Matriz Debate Territorial Proposta dos Colegiados Acompanhamento Monitoramento Avaliação de Contribuições para nova Matriz
101 O controle das ações do Plano de Execução é feito por meio do Relatório de
Execução, que detalha os estágios da execução física e orçamentária- financeira, as restrições,
os riscos e as providências adotadas. É complementado com arquivos elaborados pelos gestores das ações que contêm dados do andamento das obras nos municípios, localidades e comunidades (TERRITÓRIO DA CIDADANIA, 2009, p. 05).
É considerando esse relatório de execução que podemos avaliar em cada território rural, no nosso caso, o da Zona da Mata Norte, quais quantas e quais ações territorializadas foram executadas, o que foi previsto, empenhado, pago e executado, além das informações da matriz de ação acima apresentada.
Ele combina diferentes ações de ministérios e governos estaduais e municipais, consolidando as relações federativas, tornando mais eficiente a ação do poder público nos territórios, como afirma Brasil (2008), por exemplo:
Serão desenvolvidas ações combinando os financiamentos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) com a ampliação da assistência técnica; a construção de estradas com a ampliação do Programa Luz para Todos; a recuperação da infraestrutura dos assentamentos com a ampliação do Bolsa Família; a implantação de Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) com a ampliação dos programas Saúde da Família, Farmácia Popular e Brasil Sorridente; e a construção de escolas com obras de saneamento básico e a construção de cisternas (BRASIL, 2008, p. 02).
Esses instrumentos representam inovações no que se refere à governança territorial de políticas públicas, permitem que os membros dos colegiados territoriais monitorem os graus de execução de distintas políticas públicas e identifiquem os recursos financeiros a serem captados pelos territórios via a elaboração de projetos específicos.
Como vimos, os critérios utilizados pela SDT para identificar os territórios rurais se define por sua identidade social econômica e cultural, já para identificação de quais territórios seriam o foco da atuação do Programa Territórios da Cidadania, foram definidos critérios técnicos como:
Menor IDH (Índice do Desenvolvimento Humano); maior concentração de agricultores familiares e assentados da Reforma Agrária; maior concentração de populações quilombolas e indígenas; maior número de beneficiários do Programa Bolsa Família; maior número de municípios com baixo dinamismo econômico; maior organização social; pelo menos um território por Estado da Federação (BRASIL, MDA/SDT, 2007).
102 A linha de ação “Acesso a direitos e fortalecimento institucional” reúne um conjunto de políticas públicas essenciais para assegurar a condição básica de cidadania às populações do meio rural e proporcionar sua participação na gestão social do desenvolvimento. De acordo com a SDT/MDA (2010), essas ações compreendem:
bolsa família; construção de cisternas; priorização do Programa Luz para Todos nos territórios; Programa Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural; implantação e fortalecimento dos colegiados; alfabetização de jovens e adultos; Programa Dinheiro Direto na Escola; Pró-Info rural (infra- estrutura em escolas rurais); Farmácia Popular; Médico da Família; Agentes Comunitários de Saúde; Programa Brasil Sorridente; Programa de Economia Solidária; Programa de Qualificação; Programa de Microcrédito; constituição e fortalecimento de consórcios públicos; implantação e fortalecimento de Consads; Inclusão Digital nas Escolas e Assentamentos; Arca das Letras; Pontos de Cultura; Programa Saberes da Terra (SDT/MDA, 2010, p. 92-93).
Para o Programa foram mobilizadas ações dos seguintes Ministérios e Órgãos do Governo Federal:
Casa Civil; Secretaria-Geral da Presidência da República; Planejamento; Secretaria de Relações Institucionais; Minas e Energia; Saúde/Funasa; Integração Nacional; Trabalho e Emprego; Meio Ambiente; Cidades; Desenvolvimento Agrário/Incra; Desenvolvimento Social; Educação; Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; Secretaria Especial de Promoção da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca; Justiça/Funai; Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Cultura; Banco do Brasil; Banco da Amazônia; Caixa Econômica Federal; Banco do Nordeste do Brasil; Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BRASIL, 2008, p. 15).
De acordo com Brasil (2008), para o primeiro ano do programa foram definidos 60 territórios com, Municípios: 958 (17% do total de municípios) População Total: 24 milhões (14%) População Rural: 7,8 milhões (27%) Agricultura Familiar: 1 milhão de agricultores (24%) Assentados Reforma Agrária: 319,4 mil famílias (40%) Bolsa Família: 2,3 milhões de famílias (21%) Comunidades Quilombolas: 350 (37%) Terras Indígenas: 149 (25%) Pescadores: 127,1 mil (33%) (p.03).
Até meados de 2013 eram 165 territórios organizados, hoje são 239 territórios rurais, com uma meta para 2015 de 280 territórios rurais. Dos 239 territórios, 120 são também territórios da cidadania, numero ampliado desde 2010.
103 Lembrando que esses territórios rurais do PTC são os mesmos dos territórios rurais do então PRONAT, o que diferencia é que eles são extraídos do PRONAT por apresentarem critérios pré-estabelecidos pelo PTC para o combate a pobreza, ou seja, todos são territórios rurais, no entanto, boa parte, é também território da cidadania, motivo que leva estes a receber ações de ambos os programas como é o caso do território Zona da Mata Norte.
Considerando algumas características física, ambientais, sociais, culturais e econômicas dos 15 territórios rurais consolidados no estado da Paraíba 7 são também territórios da cidadania onde consequentemente, além dos investimentos do PRONAT recebem também do PTC.
A finalidade dos programas PRONAT e PTC, mesmo apresentando posturas distintas, são complementares no que tange à redução da pobreza rural. No entanto, para o PRONAT, o enfrentamento direto à pobreza rural não está contemplado dentro de seu quadro de metas, como tivemos a oportunidade de analisar.
O PRONAT, como afirma Bonnal (2012), é uma política processual, no sentido em que ele é baseado num corpo normativo elaborado ao nível federal e cujo objetivo é nortear os atores do setor da agricultura familiar na elaboração de projetos territoriais.
No caso do PTC, como também podemos analisar, seus objetivos e propostas defrontam-se com as causas da estagnação socioeconômica, da qual a pobreza é uma das manifestações mais visíveis. Nesse sentido as políticas púbicas cumprem um papel fundamental.
Segundo Buarque, enquanto o programa Territórios Rurais de Identidade organiza as demandas nos planos do território, o programa Territórios da Cidadania exerceu um papel de articulação da oferta de projetos federais que poderiam ser implementados nos diferentes territórios.
Essa oferta é levada para o território de modo a ser analisada e priorizada pela sociedade local organizada (2012, p. 60). O Quadro 2 apresenta, sinteticamente, essas diferenças entre os dois programas.
104
Programa Instituição Dimensões Corte
Territorial Relação Território/ União
Sistema de Gestão Instru- mento PDSTR (PRONAT) MDA/SDT Foco na agricultura familiar Supramunici- pal com Densidade de AF (164) Identificação das demandas para financiamento Colegiados deliberativos definem prioridades e demandas de projetos e atuação de articulador estadual e local Planos Territoriais Território da Cidadania (PTC) Casa Civil da Presidência Multidi- mensões Supramunici- pal com densidade de pobreza (maior AF e menor IDH) Oferta de projetos federais colegia- dos consultivos Colegiados consultivos analisam oferta de projetos e ações no território com articulador estadual Articulação de projetos setoriais da União
Quadro2: Papel de articulação dos Territórios Rurais de Identidade e dos Territórios da Cidadania. Fonte: Buarque, 2012, p. 160.
É fato que quanto mais estas políticas conseguirem se transformar em respostas à estratégia geral de desenvolvimento com sustentabilidade, mais adequadamente cumprirão o seu papel.
Sabemos que, a agricultura familiar, quando concebida enquanto sujeito do desenvolvimento, é ainda um processo em consolidação. Consequentemente o seu fortalecimento e valorização dependem de um conjunto de fatores econômicos, sociais, políticos e culturais que necessitam serem implementados de uma forma articulada por uma diversidade de atores e instrumentos.
Em relação ao PTDRS, este plano foi criada em 2004 com a linha “Elaboração de Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS)”, considerando que, as ações do PRONAT acabaram mostrando-se insuficientes, tornando evidente a necessidade de ampliar as opções de intervenção.
No capítulo a seguir, dando continuidade à discussão da política de desenvolvimento territorial rural sustentável, será apresentada e analisada a política no estado da Paraíba, mais especificamente, no Território da Zona da Mata Norte um dos quinze territórios rurais do estado.
Por isso não aprofundamos neste momento as discussões em torno do PTDRS pois, esta análise será iniciada no próximo capítulo e aprofundada no último capítulo onde a partir do entendimento de tudo o que foi trabalhado avaliaremos as ações da política que têm como base de planejamento e metodologia de ação o PTDRS.
105
CAPÍTULO IV
PROCESSO DE GESTÃO SOCIAL DO PLANO
TERRITORIAL DE DESENVOLVIMENTO
RURAL SUSTENTÁVEL DA ZONA DA MATA
106 4. Processo de Gestão Social do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável
da Zona da Mata Norte
Inicialmente foram formados, na Paraíba, quatro territórios denominados Zona da Mata, Borborema, Cariri e Médio Sertão.
No entanto, de acordo com a CODETER (2010), a partir da implementação da política, verificou-se que os territórios da Zona da Mata e do Cariri eram muito extensos e havia diferenças nas características e nas relações sociais, econômicas e culturais de determinados municípios, além das distâncias entre os municípios dificultar as ações de articulação e mobilização (CODETER, 2010, p. 12).
Considerando esses pontos, em novembro de 2007, foi realizada uma plenária na qual foi homologada a divisão ficando então denominados Zona da Mata Sul e Zona da Mata Norte, Cariri Ocidental e Cariri Oriental. A referida divisão foi homologada posteriormente no Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável.
Posteriormente, foi criado o Território do Curimataú, configurando-se, então, sete territórios no Estado, dos quais seis se encontram, atualmente, atendidos pelo Programa Territórios da Cidadania como podemos observar na Figura 8, exceto o Território do Cariri Oriental-PB.
Figura 8: Territórios da Cidadania.
107 Os seis dos 15 Territórios do Estado da Paraíba apoiados pelo Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais - PRONAT e pelo Programa Território da Cidadania- PTC se apresentam em diferentes categorias, estágios ou processos sociais, pois se revestem de momentos próprios e com experiências práticas de vivência e governança. No Quadro 3 podemos observar como se deu a evolução dos territórios.
Evolução da categoria dos Territórios Rurais na Paraíba – 2007/2010
TERRITÓRIO 2007 2008 2009 2010
Zona da Mata Sul TRI TRI e PTC TRI e PTC TRI e PTC
Zona da Mata Norte TRI TRI e PTC TRI e PTC TRI e PTC
Borborema TRI TRI e PTC TRI e PTC TRI e PTC
Cariri Oriental TRI TRI TRI TRI
Cariri Ocidental TRI TRI TRI e PTC TRI e PTC
Médio Sertão TRI TRI TRI e PTC TRI e PTC
Curimataú * TRI TRI e PTC TRI e PTC
TRI – Território Rural de Identidade; PTC – Programa Território da Cidadania; * Não incorporado ao PRONAT
Quadro 3: Evolução da categoria dos Territórios Rurais na Paraíba – 2007/2010.
Fonte: CODOTER, 2010.
Durante a realização do “I Salão dos Territórios da Paraíba”, foram homologados novos territórios rurais, quais sejam: Piemonte da Borborema, Vale do Paraíba, Seridó, Serra do Teixeira, Médio Piranhas, Vale do Piranhas, Alto Sertão e Vale do Piancó.
O território da Zona da Mata que faz parte da estratégia de apoio à dinamização econômica é composto por 27 conforme apresentado na introdução deste trabalho. Destes 27 municípios, 19 integram o território da Zona da Mata Norte, conforme apresentados na Figura 1, Capítulo I.
O território da Zona da Mata Norte está inserido na Mesorregião da Mata Paraibana. Seus principais centros urbanos são os municípios de Cabedelo e Santa Rita, localizados na região Metropolitana de João Pessoa e os municípios de Mamanguape e Rio Tinto localizados na Microrregião do Litoral Norte.
O território conta com um plano de desenvolvimento territorial rural sustentável que serve de apoio/base para a elaboração de projetos que quando aprovados em um processo que veremos logo a baixo são financiados por sistemas de financiamentos públicos e privados.
A seguir será apresentado esse plano para entendermos melhor como ele se apresenta como uma das principais metodologias no processo de desenvolvimento dos territórios rurais da política.
108
4.1 Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável da Zona da Mata Norte
Como já foi dito, as ações do PRONAT acabaram mostrando-se insuficientes, tornando evidente a necessidade de ampliar as opções de intervenção. Nesse sentido, foi criada em 2004 a linha “Elaboração de Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS)”.
Esse plano se configura como um instrumento para a implementação da política de desenvolvimento territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário, por ser um documento que reúne informações sobre a realidade do território que possibilitarão a articulação de políticas públicas, como também investimentos particulares que irão favorecer o processo de desenvolvimento do Território e “Gestão Administrativa do Programa”. No PTDRS as informações sobre o território e seus respectivos municípios são apresentados através de dimensões, são elas:
Dimensão social, cultural e educacional é feito o contexto histórico, a localização
Geográfica, características demográficas, características do tecido social organizativo, principais programas sociais existentes no território, desenvolvimento humano e desigualdade social, saúde, educação, cultura, auto diagnóstico;
Dimensão ambiental são apresentadas as características geo-ambientais, as terras
indígenas, áreas prioritárias para a conservação, principais biomas, características geoclimáticas, características geomorfológicas, características hidrológicas, características edafológicas, características vegetativas, recursos minerais, características antrópicas, desmatamento e queimadas, programas ambientais no território, auto diagnóstico;
Dimensão socioeconômica, são apresentados estudos sobre a estrutura fundiária,
projetos de assentamento, características dos sistemas produtivos rurais, principais atividades produtivas integradoras e aglutinadoras, agricultura, pecuária, pesca, extrativismo, agroindústria familiar, atividades não agrícolas, turismo rural, artesanato, subsistema de produção, subsistema de beneficiamento, subsistema de comercialização sociais e de apoio à produção, assistência técnica e extensão rural, crédito rural, PRONAF, infra-estrutura social e produtiva, estradas, energia elétrica, auto diagnóstico;
Na dimensão político institucional, também é apresentado um auto diagnóstico da própria dimensão politico-institucional, visão de futuro, princípios norteadores, eixos de desenvolvimento, projetos estratégicos, modelo de gestão do plano territorial. O Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável da Zona da Mata- PB (PTDRS) foi construído no período de 2004 a 2006, com a participação das representações das instituições do poder público e das entidades da sociedade civil no Colegiado.
109 Por ocasião do desmembramento do Território da Zona da Mata que culminou na criação dos Territórios da Zona da Mata Norte e Zona da Mata Sul, houve a necessidade de se proceder uma análise e, consequentemente, o desmembramento, também do documento o que aconteceu em 2007/2008. Abaixo esta descrito os objetivo geral e os objetivos específicos do PTDRS da Zona da Mata Norte-PB, que servem de base para a elaboração e efetivação dos projetos como os que vamos avaliar.
Objetivo Geral:
Criar as condições necessárias ao desenvolvimento sustentável do Território da
Zona da Mata Norte Paraibana, propiciando a geração de ocupação, renda e bem estar social das comunidades rurais.
Objetivos Específicos:
• Estimular a diversificação de atividades produtivas – agrícolas e não agrícolas – geradoras de trabalho e renda
• Desenvolver pesquisas e tecnologia para o desenvolvimento sustentável territorial • Aperfeiçoar as condições de acesso dos agricultores/as a terra
• Propiciar a recuperação das áreas degradadas de forma sustentável
• Estruturar os sistemas produtivos dos eixos estratégicos, nas fases de produção, beneficiamento, comercialização e distribuição;
• Apoiar as diversas formas de organizações associativas rurais (associações, cooperativas, sindicatos, grupos de produção, etc)
• Ampliar a participação dos agricultores/as, nos processos de planejamento, execução, gestão e avaliação das políticas públicas;
• Capacitar famílias dos agricultores/as, pescadores/as, extrativistas e populações tradicionais, para a organização da produção, beneficiamento e comercialização;
• Capacitar agricultores/as, pescadores/as, extrativistas e populações tradicionais, para atuarem como lideranças, dirigentes e gestores sociais do território;
• Garantir o acesso à educação e à formação profissionalizante no campo;
• Promover ações de integração dos diversos segmentos da sociedade civil organizada, considerando as questões de gênero, geração, raça, e etnia
110 • Melhorar as condições de acesso e facilidade ao crédito dos agricultores/as, pescadores/as junto às instituições financeiras;
• Articular parcerias em políticas públicas e orçamentárias, visando atender as necessidades dos municípios
• Melhorar a qualidade de vida de agricultores/as, pescadores/as, extrativistas e populações tradicionais, jovens, mulheres e idosos
• Promover a integração econômica e social entre os municípios da Mata- PB
• Implantar políticas de melhoramento habitacional, saneamento básico, conservação e recuperação ambiental.
Nesse mesmo período que estamos relatando a criação e revisão do plano, a gestão do órgão colegiado, o CODETER da Zona da Mata Norte, foi subdividida em instâncias, definidas da seguinte forma: Plenária Geral (composta por 84 instituições); Coordenação Territorial (composta por 9 membros); Coordenação Executiva (composta por 5 membros); Núcleo Técnico (composto por 11 instituições).
Os colegiados territoriais tem como objetivo realizar a gestão social do território, formulando, articulando, implementando e exercendo o controle social de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento rural sustentável em territórios rurais de identidade e já vêm cumprindo um papel de destaque no fortalecimento da agricultura familiar nas diversas áreas em que atuam. Entre as atribuições dos Colegiados Territoriais destacam-se:
i) divulgar as ações do programa; ii) identificar demandas locais para o órgão gestor priorizar o atendimento (de acordo com critérios, sistemas de gestão preestabelecidos, especificidades legais e instâncias de participação existentes; iv) promover a interação entre gestores públicos e conselhos setoriais; iv) contribuir com sugestões para qualificação e integração de ações; v) sistematizar as contribuições para o Plano Territorial de Ações Integradas; vi) exercer o controle social do programa (DELGADO & LEITE, 2011, p. 95-96).
Todavia os colegiados ainda se apresentam bastante fragilizados, pois, a mera atribuição de poder aos Colegiados Territoriais não garante, por si só, a participação qualificada e representativa da diversidade de forças sociais, como poderemos observar logo mais. Portanto,
(...) o Colegiado Territorial não tem atribuição legal para ordenar, coordenar, deliberar e gerir as relações que, forçosamente e por determinação da normatização instituída, estabelece com entes federativos, municipalidades, entidades privadas e agentes financeiros. Esta atribuição legal (...) é da SDT/MDA. Os colegiados estão, portanto, em uma espécie de limbo legal e
111 institucional, fato que tende a fragilizar sua atuação (MEDEIROS & DIAS, 2011, p. 210).
O caráter consultivo é um fator limitante à ação dos Codeter e também dos Conselhos Territoriais, haja vista que não há atribuições jurídicas aos territórios rurais. Somam-se a isso os limites impostos pela jurisdição das administrações públicas municipais.
“cada qual defende seu município como uma unidade legítima e separada