O ciclo da política pública

Segundo Souza (2007), no campo específico da política pública, algumas abordagens foram desenvolvidas para melhor entender o modo e os motivos pelos quais os governos fazem ou deixam de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos cidadãos. O incrementalismo, a teoria da “lata de lixo” (garbage can), a coalização de defesa (advocacy caolition), as arenas sociais e o gerencialismo político são algumas das mais conhecidas (SOUZA, 2006b).

A teoria denominada ciclo da política pública (policy cycle) pode ser considerada a mais importante em análise de política, sendo a mais utilizado na literatura (ARAÚJO, RODRIGUES, 2017; DRUMOND, RODRIGUES, 2019; SOUZA, 2006b). De acordo com Raeder (2015, p. 127), a teoria do ciclo da política pública utiliza uma abordagem sequencial e “possui qualidades destacadas por vários autores”, apresentando-se como uma “ferramenta analítica que contribui para tornar clara e didática a discussão sobre o tema”. Conforme Silva e Bassi (2012), Harold Dwight Lasswell é considerado o precursor desta abordagem, que distingue nas políticas públicas as seguintes etapas: informação; promoção, prescrição; invocação; aplicação; término e avaliação.

As etapas do ciclo da política pública propostas por Lasswell, conforme a literatura deste campo de conhecimento, têm sido atualizadas e reorganizadas. Viana (1996), a partir da identificação das similaridades propostas por diversos autores, sintetizou o ciclo da política

pública em 4 etapas: construção da agenda, formulação, implementação e avaliação. Dye

(2016) e Monteiro e Moreira (2018) também adotam estas 4 fases, e apontam que apesar de uma abordagem sequencial, essa teoria entende a política como um processo dinâmico e de

aprendizado. Além disso, o ciclo da política pública abriga outros modelos explicativos específicos, que buscam aprofundar as questões pertinentes a cada etapa (MONTEIRO, MOREIRA, 2018; VIANA, 1996).

A Figura 2 apresenta as fases do ciclo da política pública e as relações entre cada uma das etapas.

Figura 2 - Etapas do ciclo da política pública.

Fonte: Elaboração do autor (2020)

Retomando o conceito de política pública adotado na subseção anterior, que considera as relações de conflitos e interesses entre governo e outros atores sociais como naturais dos processos de decisão (BIRKLAND, 2019), o ciclo da política pública reitera esta dinâmica em todas as suas etapas. Há consenso sobre a participação dos governos em todas as etapas do ciclo

da política pública e, neste sentido, o debate resume-se sobre o espaço que cabe aos governos

na definição da agenda, formulação, implementação e avaliação, e o grau de participação de outros atores sociais nestes processos decisórios (BIRKLAND, 2019; HÖFLING, 2001; MCCONNELL, 2010). Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que não os governos estejam envolvidos em todas as etapas do ciclo da política pública, e de que o papel dos governos tem sido historicamente encolhido, isto não inibe a capacidade e poder das instituições governamentais, apesar da constatação de que a atividade de formular, implementar e avaliar políticas públicas está cada vez mais complexa (SOUZA, 2006b). Este reconhecimento é importante, pois o resultado de qualquer análise ou avaliação de políticas pública deve destinar-se à gestão governamental, enquanto principal responsável pela implementação da política pública, sem negar a necessidade de direcionamento para outros atores sociais (HÖFLING, 2001; NASCIMENTO et al., 2019).

2.1.1.1 As etapas do ciclo da política pública

2.1.1.1.1 A etapa da construção da agenda

A construção da agenda da política pública busca responder por que alguns problemas e assuntos são priorizados e outros não ou então, por que certas alternativas são escolhidas e outras não (MATOS PINTO, 2015). Dessa forma, a agenda da política pública é definida como o espaço de constituição da lista de problemas ou assuntos que chamam a atenção do governo e dos cidadãos e, sob diferentes interesses, esta agenda pode ser do tipo sistêmica, governamental ou de decisão (KINGDON, THURBER, 1984). A primeira contém a lista de assuntos que são preocupação do conjunto da sociedade, sem, contudo, merecer atenção do governo; a segunda inclui os problemas que merecem atenção do governo; a última, a lista dos problemas a serem decididos (KINGDON, THURBER, 1984). O embate entre atores governamentais e atores não-governamentais, bem como os próprios processos inerentes aos aparelhos vinculados à produção de políticas públicas, são fatores determinantes da construção da agenda governamental. Além disso, resgatando a tese da racionalidade limitada de Simon, muitas vezes o desenvolvimento de determinadas políticas explica-se mais pelas preferências, predileções, orientações e expectativas dos governantes, do que, exclusivamente, pelo processo de embate político (SOUZA, 2006b).

2.1.1.1.2 A etapa da formulação

A etapa da formulação da política pública corresponde à fase de elaboração de alternativas e escolha de uma delas como resposta à agenda previamente definida (SOUZA, 2019; VIANA, 1996). Assim como na etapa anterior, a formulação ocorre em um espaço político de conflitos de interesses e de poder, também marcado pelo envolvimento direto de atores governamentais e não-governamentais. Em geral, a etapa da formulação ocorre a partir de três momentos:

“dados transformam-se em informações relevantes; valores, ideais, princípios e ideologias se combinam com informações para produzir conhecimento sobre ação orientada; conhecimento empírico e normativo é transformado em ações públicas concretas” (LIMA, D'ASCENZI, 2013, p. 71).

Geralmente o resultado da formulação das políticas públicas é descrita em um conjunto de normas e legislações que visam orientar, indicar diretrizes e estabelecer mecanismos de pactuação e compromissos entre órgãos, níveis de governo e outros setores da sociedade (CAPELA, 2007; SOUZA, 2019).

2.1.1.1.3 A etapa da implementação

A implementação, em conjunto com a formulação, é considerada por diversos autores como a etapa mais importante da política pública (ANSELL, SØRENSEN, TORFING, 2017; SØRENSEN, PAULSSON, 2019; VIANA, 1996). Se, na formulação são definidas as ações, compete à etapa de implementação colocar em prática aquilo que foi formulado (SILVA, 2013). Idealmente, o processo de implementação parte de um plano operacional e orçamentário. É nesta fase que seriam definidos os recursos, responsáveis e prazos e, a partir de então, o planejamento seria transformado em ação com direcionamento dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos para executar a política pública (ANSELL, SØRENSEN, TORFING, 2017; LIMA, D'ASCENZI, 2013). É um processo de interação estratégica entre diversos atores que “operam em ambiente de incertezas, ocupado por diferentes interesses em jogo e onde recursos são barganhados e tomadas de decisão são negociadas” (PRESSMAN, WILDAVSKY, 1998, p. 248). Assim, pode-se considerar a implementação como um processo evolutivo, cuja característica primordial é a adaptação, de modo que as políticas se desenvolvem em resposta ao seu meio, e um altera o outro (PRESSMAN, WILDAVSKY, 1998). Ainda, é na etapa da implementação que o papel dos gestores e o desenho institucional da política se tornam críticos, em função dos atores envolvidos, dos instrumentos estabelecidos e do grau de centralização dos processos (ANSELL, SØRENSEN, TORFING, 2017; DALFIOR, LIMA, ANDRADE, 2015; SØRENSEN, PAULSSON, 2019).

2.1.1.1.4 A etapa da avaliação

A avaliação é a etapa do ciclo da política pública na qual deveriam ser apreciados os diversos aspectos com o intuito de promover o desenvolvimento, a adaptação contínua das formas e instrumentos da ação pública ou até mesmo a sua extinção (BIRKLAND, 2019). É considerada fase crucial do ciclo e deveria ser realizada em todas as demais etapas. (VIANA, 1996). A avaliação é importante para auxiliar o planejamento e execução das políticas públicas, fornecer informações para sua melhoria, determinar seus efeitos, incentivar a transformação de

injustiças e problemas, bem como para contribuir para o progresso do conhecimento (SAMICO

et al., 2010; SCHOENEFELD, JORDAN, 2019).

Considerando o tema desta tese, as etapas de implementação e avaliação da política pública serão abordadas com maior profundidade nas duas próximas subseções.