CAPÍTULO 6 – A LEI DE PROGRAMAÇÃO MILITAR
Asp.Al. Edgar M. V. Fontes Planeamento e Gestão Financeira Pública Página | 25 6.2.1. Inquérito por Entrevista
6.2.1.1. Análise da PARTE I – Identificação do Entrevistado Pergunta 1.1) Qual o seu Posto?
Da unidade de análise inquirida20, 30% tinham o posto de Coronel/Capitão-de-mar-e-
guerra, 50% Tenente-Coronel/Capitão-de-fragata e por fim, 20% Major/Capitão-tenente.
Pergunta 1.2) Qual o seu Ramo?
Da unidade de análise inquirida, 40% pertenciam à Marinha, 30% ao Exército e 30% à Força Aérea.
6.2.1.2. Análise da PARTE II – Problemas da LPM
Pergunta 2.1) Do seu ponto de vista, e da posição que ocupa actualmente, quais os principais problemas da LPM que poderá identificar?
Em relação a esta questão21, da unidade de análise inquirida, 90% respondeu
Planeamento, 80% Execução Orçamental, 50% Cativação das dotações pela Lei de Execução Orçamental, 30% Transição de Saldos e 20% Outros.
De acordo com os dados recolhidos, é facilmente perceptível que o planeamento e a execução orçamental se constituem como os dois maiores problemas identificados. Estes dados reflectem a necessidade de se proceder à utilização de melhores técnicas de planeamento e de execução orçamental. Em relação às cativações das dotações, estas vão limitar a capacidade de planeamento.
De salientar apenas que, da resposta Outros a DGAED referiu que, de “acordo com a LEO, os programas plurianuais estão estruturados em Medidas, Projectos e Subprojectos, enquanto que o OE está dividido por Actividades. Desde de logo existe uma lacuna na integração dos orçamentos dos programas plurianuais (PIDDAC e LPM) num orçamento de Estado que tem uma base anual. Uma possível solução passaria por uma alteração do OE, passando este a assumir um carácter plurianual. Outra questão prende-se com o tratamento dado à estrutura legal da LPM (dada pela LEO) no sentido de que a cada Capacidade22 é atribuída uma medida orçamental, sem que mais detalhe e rigor seja efectuado. Ainda assim, a LPM em vigor, já apresenta o seu quadro financeiro desagregado em Medidas, em alguns Projectos e alguns Subprojectos, muito embora a inscrição orçamental anual seja efectuada somente ao nível da medida”.
Ao nível do EMGFA, “pese embora o planeamento da LPM seja executado de forma mais apropriada e rigorosa possível, quando esse planeamento chega ao patamar hierárquico mais elevado (Ministro), e devido ao regime da contenção da divida publica, são
20 Anexo J – Outputs SPSS PARTE I: Identificação do entrevistado; 21 Anexo K – Outputs SPSS PARTE II: Problemas da LPM;
22
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impostas baias orçamentais, que obrigam à revisão das prioridades das Medidas em causa, comprometendo não só o arranque de alguns projectos por um lado, mas também a continuidade de outros. Assim, existem projectos que muitas vezes são prorrogados no tempo ficando à espera de dotações orçamentais para que se possa dar início aos processos administrativos”.
Pergunta 2.2) No que concerne ao planeamento, de que forma este está a ser executado, no organismo em que está inserido?
Em relação a esta questão, da unidade de análise inquirida, 50% respondeu Mapas Orçamentais, 40% Plano de Actividades do SIG, 60% Fichas de Medidas/Projectos e 10% Outros.
A predominância da utilização das fichas de Medidas/Projectos reflecte que ainda não é utilizado em pleno o PA do SIG. Em relação aos Mapas Orçamentais, este servem de auxílio ao planeamento elaborado.
De referir que dos Outros, o EMFA afirmou a utilização de “metodologias TOP/DOWN, integrando o Planeamento Estratégico de Defesa Nacional, tendo por bases os documentos resultantes desse mesmo planeamento (CEDN e CEM) e os respectivos Objectivos que dai resultam (SFN). Não obstante, esta metodologia de Planeamento tem em conta o circuito que origina a LPM (CBPF), consubstanciando também as intenções Governamentais (GOP e o Programa do Governo). Assim sendo, de toda esta panóplia documentos são extraídas as Missões Especificas dos Ramos, que após analisadas e identificadas as principais vulnerabilidades, são equacionadas as capacidades e os respectivos meios para colmatar essas vulnerabilidades”.
Pergunta 2.3) O que tem a dizer em relação à forma como a LPM está a ser executada em termos orçamentais?
Em relação à SG/MDN, “as fichas de planeamento não possuem indicadores definidos que revelem a execução dos projectos e se estes concorrem realmente para a edificação das capacidades e objectivos definidos no PEDN”. Ainda no que concerne à SG/MDN, o “facto de a LPM estar dividida em 5 Capítulos limita a execução da LPM. Se o orçamento da LPM estive o mais centralizado possível, isto facilitaria as transições entre projectos, garantindo maior flexibilidade orçamental dos projectos de cada medida. Ainda, o acto de a LPM possuir uma baixa taxa de execução, leva a que as cativações sejam maiores. No aspecto da execução, a DGAED deverá assumir-se mais como piloto responsável pela execução, exigindo mais dos Ramos”.
Ao nível da DGAED, “está a ser efectuado um esforço junto dos Ramos e do EMGFA para que o planeamento seja o mais pormenorizado e rigoroso possível, para que a execução seja mais eficaz”.
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Asp.Al. Edgar M. V. Fontes Planeamento e Gestão Financeira Pública Página | 27 No que concerne à Coordenação dos SI/TIC, “para se conseguir saber a execução de um determinado projecto, o NPD, que esta no Elemento de Acção, diz quanto se está a gastar em cada Elemento de Acção, permitindo um acompanhamento da sua execução. A LPM, no SIG aparece com o fundo 30, sobre o qual se efectuam os cabimentos/compromissos e este pode não dar a visão da sua execução. Este problema fica resolvido com recurso ao Elemento de Acção, pois é neste nível que se encontra a Chave Orçamental, de onde deriva o PO (com base no PA)”.
Ao nível do EMGFA, o “controlo da execução projecto a projecto é da responsabilidade do Director da Medida Comando e Controlo, sendo sistematicamente confrontado com os mapas orçamentais do Conselho Administrativo para despiste de quaisquer desvios que possam ocorrer. Quanto à execução material dos Projectos, esta é levada a cabo pelos elementos do NGF/SICOM, muitas vezes em deslocação no terreno, contando ocasionalmente com a colaboração dos Ramos”.
No que concerne ao modo de actuação do EMA, “esta execução encontra-se
desagregada, ou seja, descentralizada pelas entidades executoras da LPM. Não obstante, da entidade principal – Direcção de Navios, existe depois a dificuldade na agregação de toda a execução realizada ao longo de determinado período de tempo. A Marinha também utiliza um 4º Nível de desagregação (Elemento de Acção). Esta dificuldade torna-se acrescida, fruto do normativo legal da contratação pública, quando estão envolvidos montantes avultados, e que geram um processo extremamente burocrático para a concessão de autorização por parte do Ministro da Defesa”.
Ainda no que concerne ao EMA, a “disponibilização das verbas da LPM só acontece em Janeiro/Fevereiro, e no final do mês de Novembro as entidades executantes ficam impossibilitadas de efectuar os comprometimentos necessários. Esta situação acarreta um desequilíbrio para uma sã execução orçamental, visto existirem quatro meses durante o ano económico em que não se pode efectuar qualquer tipo de execução”.
No que diz respeito ao EME, a execução, “constitui-se como problema devido ao facto de durante o processo aquisitivo a especificidade de alguns materiais dos projectos conduzem a desvios em relação ao planeado”.
Em relação ao EMFA, “existe a criação de grupos de trabalho multidisciplinares específicos para cada uma das capacidades, em relação ao qual se privilegia a coordenação horizontal e vertical (mecanismos de coordenação). No entanto os diversos grupos de trabalho, estão devidamente orientados em termos de dependências, quer relativamente às actividades de planeamento, quer de programação e execução. Em relação a este aspecto (execução), o regime duodecimal não é compatível com os avultados montantes afectos a alguns programas, dificultando os pagamentos a efectuar, sem prejuízo das excepções que possam existir”.
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Pergunta 2.4) Qual a sua opinião em relação às cativações levadas a cabo pela Lei de Execução Orçamental?
Ao nível da SG/MDN, a cativação elevada das dotações da LPM, decorre das baixas taxas de execução dos projectos. Não obstante, as cativações nos OSC foram levantadas em quase 100% no ano económico de 2007”.
Em relação à DGAED, “o aumento da taxa de execução da LPM leva a um aumento da justificação para a descativação das dotações atribuídas à LPM. Sendo que o contrário também acontece, ou seja, a diminuição da taxa de execução leva a um aumento da justificação para a cativação. Esta situação é facilmente perceptível, pois a tendência crescente da cativação, desde 1999 decorreu do facto de existir uma baixa execução. Logo, o facto de se constituírem cativações na ordem dos 40% e se estes montantes não forem descativados, leva a que os projectos que não foram executados (por qualquer motivo), vejam as suas dotações reduzidas, traduzindo-se na prática em cortes orçamentais”.
Em relação ao EMGFA, “não obstante das reduções orçamentais impostas, que comprometem qualquer planeamento bem elaborado, a cativação das dotações orçamentais pelo Orçamento de Estado (OE) corrente, aumenta ainda mais a deturpação do planeamento inicial. Ainda assim, devido à complexidade e morosidade inerente aos respectivos processos administrativos, certos Projectos ficam parados no tempo, permitindo a transferência das respectivas dotações para financiar a continuidade ou mesmo o arranque de outros projectos que, de outro modo, poderiam não obter o necessário financiamento”.
Em relação ao EMA, “desde 2006 que quase 50% das dotações ficaram cativas, o que compromete qualquer planeamento efectuado. Esta situação leva a que se façam vários cenários de actuação, que funcionam como contingência, mas que não reflectem de forma segura o planeamento elaborado a montante. Esta elevada taxa de cativação é justificada pela baixa execução, sem se olhar para a raiz dos verdadeiros problemas que vão comprometer a realização da execução”.
No que concerne ao EME, “esta situação verifica-se pois, em relação aos projectos
contratualizados, verificam-se deslizamentos nas entregas e consequente adiamento dos pagamentos planeados, fazendo derrapar a execução, obrigando à transição de saldos. Esta situação é prejudicial, devido à exposição a que os projectos vão ficar sujeitos em relação às cativações. Não obstante, deverá ter-se em conta que não se podem descapitalizar os projectos”.
No que diz respeito ao EMFA, “a cativação de saldos, vem inviabilizar qualquer planeamento efectuado, pois as Medidas/Projectos/Subprojectos partem suborçamentados, o que cria um efeito ilusório nos valores inscritos no quadro financeiro da LPM”.
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Asp.Al. Edgar M. V. Fontes Planeamento e Gestão Financeira Pública Página | 29 Pergunta 2.5) Qual a sua opinião em relação à centralização nos Órgãos e Serviços Centrais (OSC) das dotações da LPM, correspondentes a programas conjuntos dos Ramos? Ao nível da SG/MDN, “para melhorar os aspectos ligados à gestão dos projectos da LPM (economias de escala, interoperabilidade de meios, maior capacidade concorrencial com fornecedores), foram centralizados nos OSC alguns projectos de índole conjunta. Esta situação veio, para além do mais, possibilitar a flexibilidade na execução dos vários projectos, no que diz respeito a eventuais necessidades de transferências, uma vez que esta operação recairá na esfera de competências do MDN”.
Em relação à DGAED, “coloca-se uma questão fulcral no que concerne à centralização do investimento militar, libertando os Ramos para a componente operacional, passando a existir uma execução material e financeira integrada”.
No que concerne ao EME, “pode-se melhorar a ligação entre os OSC/MDN e o Ramo, no sentido da construção de um planeamento integrado, e para que exista um conhecimento mútuo e coincidente sobre os objectivos dos projectos com interesse para o Exército como seja o início do processo aquisitivo ou incidência das cativações anuais”.
Em relação ao EMFA, “outra situação que não deve ser considerada menos relevante, é a falta de uma visão integrada para o conjunto dos órgãos do MDN. É notória uma visão individualista (por Ramos) sendo que a integração de orientações e vontades, viria proporcionar uma melhoria substancial, tanto na execução dos projectos, como numa flexibilidade financeira que permita alterações orçamentais entre projectos, privilegiando os projectos em curso, em detrimento de outros, que por algum motivo não se encontram em execução, independentemente dos Ramos a que esses projectos se encontram afectos. Esta situação, não implica que o orçamento estivesse centralizado nos OSC/MDN”.
6.2.1.3. Análise da PARTE III – Sistemas de Informação de Gestão
Pergunta 3.1) Considera o SIG um sistema capaz de responder de forma global às exigências da LPM em termos de planeamento e controlo da sua execução?
Em relação a esta questão23, da unidade de análise inquirida, 60% respondeu
afirmativamente, e apenas 40% responde negativamente. Isto denota claramente o contributo que o SIG irá dar, num futuro próximo, para a melhoria do planeamento, controlo e execução dos projectos da LPM.
Pergunta 3.2) Se respondeu não, Porquê?
No que concerne à SG/MDN, “o SIG ainda tem de dar um grande passo em termos de parametrização”.
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No que diz respeito à DGAED, “pois o SIG não consegue encerrar em si um módulo de Gestão de Projectos eficaz e económico que dê resposta ao acompanhamento Material da LPM”.
Ao nível do EMGFA, “visto não existir ainda experiência de utilização do SIG, contudo tem-se a percepção de que, sendo um sistema disciplinado, mas rígido nos processos, não permitirá, eventualmente, a flexibilidade desejada para responder a situações inopinadas exigindo soluções urgentes no dia-a-dia. O EMGFA, como última entidade a receber esta plataforma informática, teve algumas dificuldades na implementação da mesma. Pese embora o SIG seja um sistema rígido, para acompanhar a LPM de forma eficaz, deverá possuir em si, a possibilidade de se fazer face a situações inopinadas, do ponto de vista administrativo, de forma a dar continuidade à vida corrente dos projectos em curso”.
No que concerne ao EME, “porque ao nível do planeamento da LPM, no EME, não existe SIG. Este sistema apenas existe na CMD LOG”.
6.2.1.4. Análise da PARTE IV – Controlo da LPM
Pergunta 4.1) Do seu ponto de vista, quais as técnicas de controlo de gestão que mais de adequam à LPM?
Em relação a esta questão24, da unidade de análise inquirida, 20% considerou
Contabilidade Analítica, 30% Auditoria, 60% Controlo Interno, 80% Responsabilização e 10% Outros. De referir que, pese embora o controlo interno seja uma técnica importante para o controlo da LPM, a Responsabilização é consideraria a melhor técnica de controlo da LPM.
Em relação à resposta Outros, de referir que a DGAED afirmou “existir para o controlo da execução material, um Oficial de Projecto responsável pela implementação dos projectos no âmbito dos OSC, em coordenação com os Ramos, ou de outros que sua excelência o Ministro da Defesa Nacional assim o determine”.
Pergunta 4.2) Qual a sua opinião em relação às entidades responsáveis pela auditoria e controlo interno da LPM?
Ao nível da SG/MDN, o “Núcleo de Acompanhamento da LPM (NALPM) deverá
desempenhar um papel central e eficaz no controlo da LPM. A par desse organismo de controlo, a AR deverá preocupar-se em controlar a LPM, pois esta é uma Lei Orgânica”.
No que diz respeito à DGAED, “também houve a preocupação de melhorar o sistema de controlo elaborado pelo NALPM, no sentido de elaborar relatórios trimestrais mais objectivos e circunstanciados, identificando os desvios e aconselhando eventuais medidas correctivas”.
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Asp.Al. Edgar M. V. Fontes Planeamento e Gestão Financeira Pública Página | 31 Em relação ao EMGFA “o controlo dos projectos é da responsabilidade do Director da Medida Comando e Controlo, sendo sistematicamente confrontado com os mapas orçamentais do Conselho Administrativo para despiste de quaisquer desvios que possam ocorrer. Existe a necessidade de se constituir um controlo elaborado por outro organismo, que não a Divisão de Comunicações e Sistemas de Informação (DICSI), de forma a garantir a boa execução das Medidas a cargo do EMGFA”.
No que concerne ao EMFA, “a Inspecção-Geral da Defesa Nacional (IGDN) e o
Tribunal de Contas deveram solicitar, uma sustentação da LPM em estudos com carácter técnico e de acordo com metodologias específicas, de forma a fundamentar a própria inscrição dos valores adstritos aos programas da LPM, sendo que os organismos associados ao controlo dessa mesma sustentação deverão ter em conta essa fundamentação para autorizar a realização do processo ou conceder visto. Em relação ao NALPM, este não se encontra a realizar as suas funções de forma plena, apesar de ter evoluído muito em matéria de planeamento. Não obstante, deveria ser aplicado neste núcleo um módulo do Sistema de Informação SIG, visto o NALPM ser possuidor duma visão integrada”.
6.2.1.5. Análise da PARTE V – Soluções
Pergunta 5) Do seu ponto de vista, tendo em conta os problemas identificados nas questões anteriores, de que forma se poderá atenuar ou até resolver por completo, esses mesmos problemas?
Em relação a esta questão25, a unidade de análise inquirida, 80% respondeu
Planeamento Detalhado, 70% Agilização do processo de transferência de verbas, 40% Reestruturar o POTF, 50% Centralização das dotações nos OSC, 60% Utilização do PA do SIG, 40% Maior Controlo da LPM e 60% Outros.
De referir que esta questão será abordada mais em pormenor nas propostas a implementar. Ainda assim denota-se a preocupação na utilização do PA do SIG e na Centralização das dotações nos OSC.
6.2.2. Análise de Conteúdo Estatístico
Em relação aos dados recolhidos na Divisão de Estatística e Análise Financeira da SG/MDN, com base nos quadros e gráficos em apêndices, tendo em consideração que essa secção do MDN, apenas possui os dados actualizados até 2006. Ora, pode verificar-se que
em relação à Natureza das Despesas26, o rácio Despesas da Defesa/Despesas Públicas, ou
seja, o peso das Despesas da Defesa nas Despesas Públicas, desde 1987 (6,90%) tem-se tendencialmente reduzindo até 1998 (2,47%). A partir de 1998, a tendência tornou-se crescente até 2005 (4,74%), tendo no entanto retomado a tendência decrescente em 2006
25 Anexo N – Outputs SPSS PARTE V: Soluções; 26 Apêndice V – Natureza das Despesas;
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(3,87%). Esta situação denota claramente a contenção das Despesas da Defesa, decorrente da contenção do défice público. De referir ainda que, em relação ao rácio LPM/Despesas da Defesa este tem aumentado sempre que existe a entrada em vigor de uma nova Lei, 1ª LPM – 1987: 9,45%; 2ª LPM – 1993: 7,779%; Revisão 2ª LPM – 1997: 12,30%; 4ª LPM – 2001: 10,54% e Alteração 4ª LPM 2003: 9,07%, à excepção da 3ªLPM – 1998: 5,23% e 5ª LPM – 2006: 8,37%.
Em relação à Estrutura do Planeamento da LPM27, os períodos de 1987 a 1989, 1998,
2010 a 2011 e 2013 a 2023, correspondem a uma predominância nos valores inscritos na LPM, por parte da Marinha. Nos períodos de 1990 a 1993, 1999, 2001 e 2003 a 2008, correspondem a uma predominância nos valores inscritos, por parte da Força Aérea. Nos períodos de 1994 a 1997, 2002 e 2009, correspondem a uma predominância dos valores inscritos por parte do Exército e por fim os OSC apenas possuem o ano de 2012 como predominante na inscrição dos valores na LPM. De referir que os picos relativos ao planeamento dizem respeito às entradas em vigor das respectivas LPM, pois aquando da entrada em vigor de uma nova Lei, são revistos ou alterados (caso seja necessário) os programas em execução e introduzidos novos programas.
No tocante à Estrutura da Execução da LPM28 pode verificar-se que em 2006 existiu
um esforço na centralização das dotações nos OSC (25.250,70 Milhares de Euros), sendo que apenas a Força Aérea (79.407,10 Milhares de Euros) viu as suas dotações aumentadas, ao contrário do EMGFA (6.467,00 Milhares de Euros), Marinha (26.417,60 Milhares de Euros) e Exército (9.473,80 Milhares de Euros).
Para consubstanciar a importância e intenção de se centralizarem as dotações dos
Ramos nos OSC29, as alterações produzidas pela LPM em vigor actualmente (Lei n.º
4/2006), aumenta as dotações dos OSC, isto quando em termos globais o valor da LPM não foi significativamente alterado.
Relativamente à Variação das Despesas30 (em Milhões de Euros), no que diz respeito
às Despesas Públicas, estas variaram negativamente, nos períodos de 1991/1992: -707,30; 1998/1999: -7.171,20 e 2003/2004: -6.848,20. Em relação às Despesas da Defesa, variaram negativamente nos períodos de 1993/1994: -11,47; -; 1995/1996: -29,50; e 2005/2006: - 205,80. Para finalizar, a LPM variou negativamente nos períodos de 1989/1990: -2,18; 1990/1991: -17,14; 1991/1992: -46,60; 1993/1994: -30,81; 1995/1996: -1,26; 1997/1998: - 90,61; 2001/2002: -36,25; e 2005/2006: -36,61. Pode verificar-se que a LPM foi influenciada pelas variações negativas tanto das Despesas Públicas como das Despesas da Defesa. Pode também afirmar-se que desde 1987 até 2006, apenas a Marinha teve uma variação negativa das suas despesas (-27,28 Milhões de Euros), sendo que a Força Aérea foi quem
27 Apêndice VI – Estrutura do Planeamento da LPM; 28 Apêndice VII – Estrutura da Execução da LPM;