Classificação das metas dos Planos Gerais de Atuação

As amplas competências do Ministério Público brasileiro (KERCHE, 2007, p. 260; MAZZILLI, 2015, p. 32; SADEK; SANCHES FILHO, 2000, p. 4) são refletidas nas metas prioritárias que integram os Planos Gerais de Atuação, as quais abrangem desde a defesa do patrimônio público até a atualização do Manual de Atuação dos Promotores de Justiça do Meio Ambiente, para citar apenas dois exemplos de metas do Plano Geral de Atuação de 1999. Diante de metas tão díspares, fica difícil identificar imediatamente quem deve ser acionado para o cumprimento das metas prioritárias dos Planos Gerais.

Assim, as metas constantes dos Planos Gerais de Atuação nas áreas de direitos constitucionais, habitação e urbanismo e meio ambiente serão classificadas com o intuito de identificar quem seriam os demandados em caso de eventual concretização da meta, verificando-se qual a proporção de metas que requerem providências do Poder Executivo42. Isso porque as metas constantes dos Planos Gerais de Atuação não necessariamente dependem da ação exclusiva de promotores e procuradores. A classificação distingue, portanto, as metas que, se concretizadas, o serão mediante ações dos próprios integrantes do Ministério Público daquelas que demandarão atitudes de integrantes do Poder Executivo ou de particulares, por exemplo.

Da leitura dos Planos Gerais com a intenção de verificar quem, em última instância, será o responsável pelo cumprimento da meta no caso de observação do Plano, resultaram quatro tipos de meta: internas, externas, indefinidas e mistas. Tratemos de cada uma delas.

4.2.1 Metas internas

Metas internas são aquelas que dependem da atuação exclusiva dos integrantes do Ministério Público para se concretizarem. Para que se saiba que tipo de meta os promotores e procuradores elegem para si mesmos, as metas internas foram subdivididas em:

(i) estudos: dizem respeito à necessidade de aprimoramento profissional dos membros da instituição; à realização de análises para identificar fatores que possam ensejar a atuação, preventiva ou repressiva, do Ministério Público. São exemplos: “aprimoramento profissional dos Promotores de Justiça do Meio Ambiente, através da realização de cursos, palestras, seminários e congressos” (Plano Geral de 1999); “Construção de um banco de dados para dar suporte ao Planejamento Estratégico Ambiental e Urbanístico, com os seguintes objetivos e estratégias: a) maior conhecimento da problemática ambiental e urbanística e atuação institucional” (Plano Geral de 2005); “Vegetação: 3.4. Análise crítica das licenças ambientais concedidas pelo Poder Público (aspectos técnicos e legais)” (Plano Geral de 2008);

(ii) organização: são aquelas que versam sobre a organização administrativa do Ministério Público do Estado de São Paulo, propondo a criação de mecanismos de controle e acompanhamento e de grupos de atuação; a integração entre órgãos; a melhoria das condições de trabalho. Como exemplo, é possível citar: “Criação e implantação do Grupo Especial de Mineração, para controle da atividade de mineração, especialmente as degradadoras dos rios com sua flora e fauna associados” (Plano Geral de 1999); “Efetiva implantação das Promotorias de Justiça Regionais, organizadas segundo o critério de ecossistemas associados (já em funcionamento no Vale da Ribeira e no Litoral Norte)” (Plano Geral de 1999); “Aprimoramento institucional: criação e consolidação de mecanismos de interação dos órgãos de execução e otimização dos recursos de suporte à atividade fim, com especial destaque para os seguintes aspectos: a) reuniões periódicas dos Grupos Especiais de Promotores de Justiça (Mata Atlântica, Recursos Hídricos, Controle da Poluição, Práticas Rurais Anti-ambientais e Mineração)” (Plano Geral de 2000);

(iii) lobby: envolvem o acompanhamento do processo legislativo e a atuação dos membros do Ministério Público junto ao Poder Legislativo em matérias relacionadas às funções institucionais de promotores e procuradores. São metas internas de lobby: “Formação de Grupos de Trabalho Especiais para acompanhamento legislativo e da normatização administrativa, para formulação de propostas e sugestões ao Ministério Público relativas à matéria ambiental” (Plano Geral de 1999); “Aprimoramento institucional: criação e

consolidação de mecanismos de interação dos órgãos de execução e otimização dos recursos de suporte à atividade fim, com especial destaque para os seguintes aspectos: h) acompanhamento legislativo, visando o aprimoramento do instrumental legal de proteção ambiental” (Plano Geral de 2000).

Como se vê, as metas internas estão relacionadas tanto a questões de autonomia funcional, que consiste na garantia de o Ministério Público tomar decisões relacionadas à sua atividade- fim subordinando-se apenas à lei e sem ingerência de outros órgãos públicos (MAZZILLI, 2015, p. 49) – metas de estudo e de lobby – quanto a questões de autonomia administrativa, que é a possibilidade de o Ministério Público subordinar-se apenas à lei no exercício de sua atividade-meio – metas de organização (MAZZILLI, 2015, p. 50).

4.2.2 Metas externas

Foram chamadas de metas externas aquelas que exigem ação de terceiros (como, por exemplo, Poder Executivo, particulares, empresas) em face de quem o Ministério Público agirá judicialmente ou extrajudicialmente a fim de que as metas sejam alcançadas. Isso é: alguém terá de assumir uma obrigação que lhe será especificamente cominada em razão da iniciativa do Ministério Público. Aqui foram inseridas as metas que, embora relacionadas às funções institucionais do Ministério Público, como zelar pelo respeito dos Poderes Públicos aos direitos assegurados na CF/88 e promover instrumentos para a proteção do patrimônio público (art. 129, II e III, CF), não são passíveis de concretização sem a atuação de um outro ator além do membro do Ministério Público.

Como o objetivo é verificar se os Planos Gerais se propõem a ser instrumentos de judicialização das políticas públicas, buscou-se distinguir as metas endereçadas ao Poder Executivo das demais metas que demandam providências de outros atores que não os promotores e procuradores, o que resultou na seguinte subdivisão:

(i) Executivo: são as metas que exigirão, direta ou indiretamente, providências do Poder Executivo e podem ensejar a judicialização da política, já que o Executivo não necessariamente elege como ações prioritárias as metas escolhidas pelo Ministério Público de São Paulo em seu Plano Geral de Atuação e pode não estar preparado – por exemplo, por razões orçamentárias e financeiras – para cumpri-las. Diante da possível disparidade entre as escolhas feitas pelo Ministério Público na elaboração do Plano Geral e as do Poder Executivo, refletidas nos instrumentos de planejamento constitucionalmente previstos (Plano Plurianual,

Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual, conforme art. 165 da CF/88), promotores e procuradores podem optar por exigir o cumprimento das metas perante o Poder Judiciário. São exemplos de metas que exigem ações do Poder Executivo: “Tutela dos bens de uso comum do povo (espaços livres, praças, áreas verdes, sistemas de lazer e recreio, vias de circulação, logradouros de loteamentos, praias etc.), impedindo alienações ilegais, a privatização de seu uso ou a tolerância do Poder Público com a ocupação irregular (invasões), postulando pela urbanização das áreas públicas para o desempenho das atividades urbanísticas, como recreação e lazer, essenciais à qualidade de vida do meio ambiente urbano ou construído” (Plano Geral de 1999); “Adequação das fontes de poluição à legislação ambiental, preservando a saúde da população, com especial destaque para: f) destinação final dos resíduos doméstico, industrial e hospitalar” (Plano Geral de 2002).

As metas que demandam providências do Poder Executivo e também de particulares foram incluídas nesta subdivisão, já que a concretização do dever imposto ao Poder Executivo pode depender da atuação do Poder Judiciário. Como exemplo, cita-se “Observância das normas relativas à segurança nos espaços urbanos fechados (edificações) e abertos (obras de arte: túneis, pontes, viadutos; e vias de circulação), e divulgação e implementação do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01), notadamente de suas diretrizes e instrumentos, pugnando pela edição dos planos diretores municipais e acompanhando sua elaboração perante os Executivos e Câmaras Municipais” (Plano Geral de 2002).

(ii) outros: todas as demais metas que demandem a atividade de terceiros foram incluídas nesta subdivisão. Em geral, são metas cujas providências dependem da ação de particulares, o que faz com que não se possa falar em judicialização da política na hipótese de intervenção do Poder Judiciário para garantir o cumprimento daquelas. As metas endereçadas, alternativamente, ao Poder Executivo ou a particulares foram incluídas nesta subdivisão43. São exemplos de tal tipo de meta: “Combate a práticas rurais anti-ambientais, com ênfase especial na reposição das áreas de preservação permanente e reserva legal, na prevenção e repressão ao uso irregular de agrotóxicos e fertilizantes e na repressão às queimadas de cana de açúcar” (Plano Geral de 1999); “Recursos hídricos: recuperação, melhoria e proteção da qualidade das águas, com ênfase nos seguintes aspectos: a) proteção e recomposição da vegetação de preservação permanente” (Plano Geral de 2000); “Fomentar o combate à

43 _{Optou-se por classificar em “outros” as metas que podem ser cumpridas pelo Poder Executivo ou por} particulares com o intuito de se evitar computá-las indevidamente como casos passíveis de judicialização da política (já que é impossível concluir, pela mera leitura da meta, se o demandado será o Poder Executivo ou o particular).

utilização de métodos que geram degradação do solo agrícola e o uso indiscriminado de agrotóxicos” (Plano Geral de 2016).

4.2.3 Metas indefinidas

Metas indefinidas são aquelas que, em razão de sua excessiva imprecisão, não permitiram a identificação do ator ou instituição responsável por sua efetivação. Por exemplo, “Iniciativas voltadas ao aprimoramento da qualidade dos serviços públicos em geral, especialmente nas áreas da saúde e da conservação de estradas, visando à prevenção de acidentes” (Plano Geral de 1999); “Defesa do Estado Democrático de Direito, com enfoque nas eleições municipais e no calendário eleitoral de 2004” (Plano Geral de 2004); “Medidas no âmbito da justiça eleitoral: b) que tutelem a intangibilidade da vontade do eleitor” (Plano Geral de 2006).

4.2.4 Metas mistas

Metas mistas são aquelas que exigem ações tanto do Ministério Público como de outros atores. A tomada de medidas do Ministério Público perante o Poder Judiciário não é essencial para o cumprimento das metas. Por exemplo, “Plano Diretor e Zoneamento: 2.1. analisar os aspectos formais e a adequação, do ponto de vista técnico, dos Planos Diretores municipais, se necessário efetuando gestões junto às Prefeituras Municipais para revisão dos mesmos, assegurada a participação popular. Verificar a conformidade dos usos e ocupações do solo com o Plano Diretor de cada município, tomando as providências cabíveis, se o caso” (Plano Geral de 2009).