Como as Atas Registram o Mapeamento Participativo?

Entre o período de 1998 até 2014 foram realizadas 122 reuniões. O número total de presenças registradas foi 4.090, sendo a média de participantes de 27,2 pessoas por reunião. Vale observar que muitos participantes estiveram presentes em mais de uma reunião, de forma que o número de 4.090 presenças não significa que participaram 4.090 pessoas diferentes (FIGURA 23).

FIGURA 23 – DISTRIBUIÇÃO DO NÚMERO DE PARTICIPANTES POR

REUNIÃO, EM TODO O PERÍODO ANALISADO

Até o ano de 2005, a equipe da SMA era reduzida, de forma que a realização de mais de uma reunião mensal era praticamente impossível. Naquela época, a estratégia da SMA foi a realização de reuniões com grupos grandes, ou em Audiências Públicas ou nas reuniões do Grupo Setorial. Assim, no ano de 1999, a média de participantes por reunião foi de 52,9.

A equipe a que você se refere eram duas pessoas. [...] Então nós éramos as pessoas que faziam o trabalho aqui em São Paulo e também lá. (Entrevistado 2)

Gerhardinger et al. (2010) argumentam que as reuniões com grande número de pessoas, apesar de importantes do ponto de vista social, dificultam o trabalho de mapeamento participativo. Em contraponto, destacam que é preciso cautela, para que a seleção dos atores chave não torne o exercício do mapeamento participativo apenas uma arena de negociação política, com prejuízos à qualidade da informação apresentada.

A partir de 2010, a SMA passou a contar com um quadro funcional um pouco maior, de forma que as equipes puderam se dividir entre os quatro setores costeiros e, especificamente para o setor do Vale do Ribeira, foi designada uma funcionária para articular e desenvolver as atividades com o Grupo Setorial. Assim, houve uma mudança drástica na condução dos trabalhos, intensificando o diálogo com prefeituras e com a população, e houve um expressivo aumento no número de reuniões de trabalho, chegando a 44 reuniões no ano de 2013.

Com o incremento de pessoal e a designação de uma pessoa fixa na região para apoiar os trabalhos, foi possível também reduzir o número de participantes em uma mesma reunião (a uma média de aproximadamente 20 participantes por reunião) e realizar reuniões de trabalho mais efetivas. Muitas vezes, houve a realização de reuniões com apenas uma prefeitura por vez, o que possibilitou colher muitos subsídios para o aperfeiçoamento da proposta.

Tinha essa questão de ter uma coordenação local, que foi o papel que você exerceu. Então foi o único dos setores que já havia uma coordenação local que já trazia para São Paulo, para a CPLA, uma série de informações mais sistematizadas, mais interpretadas, e isso facilitava bastante o trabalho quando a gente ia lá conversar com os diversos atores que estavam lá no Vale. Então essa foi uma diferença importante e era uma coordenação que tinha um domínio muito grande da ferramenta. Então tudo isso facilitou bastante para a gente. (Entrevistado 3)

Além do aumento na frequência de reuniões, o aumento na participação também pode ser consequência do amadurecimento do próprio instrumento do ZEE e da maior

disseminação do instrumento perante o corpo técnico das prefeituras e da própria sociedade civil.

A participação da população e das prefeituras melhorou muito. As prefeituras passaram a participar muito mais porque eles sabem que agora é pra valer. Antes eles não acreditavam O Litoral Norte sabe que é para valer, tanto que eles se articulam muito bem [...] Eles sabem que a CETESB vai pegar uma planta e vai olhar o zoneamento, vai conferir a localização do empreendimento, vai verificar se a obra está de acordo com o regulamento. (Entrevistado 1)

Foram analisadas as discussões registradas em atas das 122 reuniões que constam nos Autos. Foram organizados 270 diálogos, dentre os quais 79 foram descartados em uma segunda análise, por não fazerem referência a uma localidade especificamente.

A interpretação das atas e dos documentos foi feita a partir das classificações descritas no item 6.2.2.3, e a partir destas categorias, foi elaborado um esquema de leitura das atas com a tabulação das intervenções de cunho espacial, ilustradas ao longo do tempo na FIGURA 24.

FIGURA 24 – DISTRIBUIÇÃO TEMPORAL DAS INTERVENÇÕES DE CUNHO ESPACIAL REGISTRADAS NAS ATAS

Fonte: PARADA, 2018

Importante mencionar o nítido aumento na quantidade de intervenções de cunho espacialfeitas nos últimos dois anos (2013 e 2014), o que pode ser atribuído, principalmente, ao grande esforço dado para o efetivo envolvimento das prefeituras. O 1º período registrou 19 intervenções para um total de 1.165 participantes. O 2º período apresentou apenas os registros de discussões de cunho conceitual nas suas 388 participações. O 3º período apresentou 172

intervenções de cunho geográfico para um total de 4.128 participações. Isso corresponde a um aumento de 88,9% no total das intervenções registradas em ata, entre o primeiro e o último período dos trabalhos, o que é bastante significativo em termos de participação.

Também é importante destacar que esta reflexão, a partir dos dados quantitativos, precisa ser ponderada com o grau de participação e de representatividade do ator-chave (Arnstein, 1969). Apesar desta análise sociológica aprofundada não ser o objeto deste trabalho, é importante diferenciar essas intervenções de acordo com a origem da intervenção. Assim, a TABELA 1 apresenta o agrupamento, por segmento, das 191 intervenções que têm alguma relação com o território, registradas em ata durante todo o período.

TABELA 1 – NÚMERO DE INTERVENÇÕES REGITRADAS EM ATA, POR SEGMENTO E ATOR-CHAVE SEGMENTO (nº total de intervenções) Instituição / Entidade Número de intervenções geográficas registradas ESTADO (46) Outras Secretarias 3 SMA/CETESB 2 SMA/CPLA 34 SMA/Fundação Florestal 7 MUNICÍPIOS (107) Prefeituras 107 SOCIEDADE CIVIL (19) Ambientalistas 16 Entidades do Setor Produtivo 1

Outros 2 Não membros do Grupo Setorial (19) Quilombola 8 Vereadores 4 Não identificado 7 Total geral 191 Fonte: PARADA, 2018

Como é possível perceber, o maior número de intervenções registradas provém da CPLA, das prefeituras e das entidades do segmento ambientalista, o que já era de se esperar para os segmentos que são, respectivamente, aquele que coordena o processo, aqueles que têm o interesse concreto e pontual nas regras a serem dadas pelo zoneamento, e aquele que

objetiva defender o território de um desenvolvimento desordenado que possa comprometer a função ambiental.

O reduzido número de intervenções registradas pode dar uma ilusão de que a discussão não é rica, entretanto, é importante destacar que a maior parte das falas permeia questões conceituais, principalmente aquelas que propõem ou criticam regras relacionadas a usos e atividades.

Eu acho que reflete bem a discussão mesmo, porque não havia conflitos sobre o mapa [...] Todo esse período aqui a gente ficou mais discutindo o texto. Não tinha muitas polêmicas [...] Porque realmente não teve muito... muita discussão sobre o mapa. (Entrevistado 2)

São discussões fundamentais no processo do GERCO, principalmente na construção do texto do Decreto que regulamenta o ZEE, porém as mesmas têm pouca relação com o mapa. Assim, não foram inseridas em um BDG, tampouco foram objeto de análise neste trabalho.

Para efeito comparativo, Aguiar (2012) em sua pesquisa sobre a participação social na elaboração do Plano Diretor de Santa Rita-PB, identificou 179 intervenções verbais nas reuniões do Plano, dentre as quais 49 foram consideradas proposituras efetivas. O autor analisou também, dentre as 49 proposituras, aquelas que foram incorporadas ao plano. Porém, é preciso destacar que a metodologia de análise utilizada pelo autor se aplicaria, por exemplo, a uma metodologia de análise do texto do decreto e não ao mapa do ZEE, uma vez que o pesquisador analisou as propostas que foram inseridas no texto do Plano diretor e não ao mapa.

A análise das intervenções por tema, ou seja, pelo assunto, ajuda a ilustrar a heterogeneidade da discussão e mostra que a maioria das intervenções de cunho espacial aplica-se às áreas urbanas e às áreas de interesse para conservação, que juntas, perfazem mais da metade do conteúdo das discussões (FIGURA 25).

A proporção entre os assuntos chave reflete bastante a realidade da região do Vale do Ribeira. Grande parte das discussões (30%) permeiam as áreas de interesse para a conservação e as Unidades de Conservação, o que retrata a grande preocupação dos participantes do processo com as questões ambientais, tanto aqueles a favor como aqueles contrários às restrições que a legislação ambiental impõe. As áreas urbanas, apesar de não serem expressivas na região, tiveram grande destaque nas discussões. Isso porque houve

grande preocupação no 3º período, em localizar todos os bairros rurais em processo de urbanização para o enquadramento como Z4.

FIGURA 25 – AGRUPAMENTO DOS ASSUNTOS INCIDENTES NO GERCO DO VALE DO RIBEIRA NOS TRÊS PERÍODOS ANALISADOS

Fonte: PARADA, 2018

As discussões sobre territórios quilombolas e mineração também são dois assuntos corriqueiros na região do Vale do Ribeira, já que a região possui 21 territórios quilombolas reconhecidos (PASINATO, 2011) e possui grande parte do seu histórico de ocupação baseado na mineração, que ainda é muito presente nos dias atuais. Apesar de ser uma região predominantemente rural, apenas 5% das discussões abordaram as áreas rurais, o que pode ser explicado pela dinâmica dos trabalhos orientados pela SMA, que priorizou a delimitação das áreas urbanas e das áreas com restrições legais, enquadrando praticamente todo o restante como área rural.

O Vale do Ribeira é uma região agrícola. [...] Quer dizer, eles não tinham a preocupação com a parte urbana. Eles estavam mais preocupados se as pessoas podiam ou não explorar as Unidades de Conservação. E aí começavam os conflitos, como você já sabe. [...] Enfim, aquele discurso que não tinha fim. Uma discussão sem fim... Uma história sem fim. (Entrevistado 1)

Alteração no enquadramento 8% Proposta de enquadramento 9% Áreas rurais 5% Áreas urbanas 30% Áreas de Interesse para Conservação 22% Estradas 9% Mineração 2% Planos Setoriais e Bases de Informação 4% Territórios Quilombolas 2% Unidades de Conservação 8% Conceitual/ Administrativa/ Legal 1%

A forma como os participantes contribuem e interagem no processo do GERCO não é homogênea, ou seja, existem instituições que intervém principalmente em questões conceituais e existem aquelas que intervêm com maior frequência em áreas específicas do território. Dois exemplos são bastante representativos para ilustrar essa heterogeneidade: as intervenções feitas por alguma prefeitura e aquelas feitas pelo órgão licenciador estadual, a CETESB. Enquanto uma prefeitura tem a sua participação focada no território do seu município, fazendo muitas intervenções pontuais e relacionadas a uma determinada localidade, o órgão licenciador tem a sua participação concentrada principalmente nos aspectos conceituais e normativos para o território como um todo.

Agrupando-se o assunto pela origem da manifestação, observa-se que a maior parte das intervenções realizadas durante as reuniões, era sobre as áreas urbanas ou as áreas de interesse para a conservação (TABELA 2)

A forma com que as memórias das reuniões eram redigidas variou bastante durante o processo, tanto em função da pessoa que fez a redação, como da condução da reunião e do assunto tratado naquela ocasião. Além disso, em função da evolução tecnológica, no último período, as atas trazem imagens, mapas e fotos que auxiliam na descrição da negociação ocorrida.

TABELA 2 – INTERVENÇÕES REGISTRADAS EM ATAS DE REUNIÕES, AGRUPADAS POR TEMA E POR INSTITUIÇÃO

ORIGEM DA MANIFESTAÇÃO ASSUNTO Nº DE INTERVENÇÕES GEOGRÁFICAS REGISTRADAS ES TA DO SMA/CPLA (34) Alteração no enquadramento 3 Áreas rurais 1 Áreas urbanas 13 Mineração 1

Planos setoriais e bases de informação 5 Proposta de enquadramento 3 Áreas de interesse para conservação 8

SMA/CETESB (2)

Áreas urbanas 1

Áreas de interesse para conservação 1

SMA/Fundação Florestal (7)

Áreas urbanas 1

Unidades de conservação 5 Áreas de interesse para conservação 1

Outras Secretarias (3)

Planos setoriais e bases de informação 1 Áreas de interesse para conservação 2

P R EF EI TU R AS Prefeituras (107) Alteração no enquadramento 7 Áreas rurais 9 Áreas urbanas 39 Estradas 11 Mineração 3

Planos setoriais e bases de informação 2 Proposta de enquadramento 13 Unidades de conservação 4 Áreas de interesse para conservação 19

S OCIE DA DE C IV IL Ambientalistas (16) Alteração no enquadramento 3 Áreas urbanas 1 Estradas 4 Proposta de enquadramento 1 Unidades de conservação 3 Áreas de interesse para conservação 4

Entidades do Setor

Produtivo (1) Áreas de interesse para conservação 1 Outros

(2)

Unidades de conservação 1 Áreas de interesse para conservação 1

S EM C AD EI R A NO GRUPO S ETO R IA

L _{Comunidades Quilombola} Representantes de (8)

Alteração no enquadramento 2

Áreas urbanas 1

Territórios quilombolas 4 Áreas de interesse para conservação 1

Vereador (4)

Áreas urbanas 2

Estradas 1

Áreas de interesse para conservação 1

Não identificado (7)

Unidades de conservação 3 Áreas de interesse para conservação 2 Conceitual/administrativa/legal 2 Fonte: PARADA, 2018