Para se formar um CI, tem que haver interesse e compromisso por parte dos poderes executivo e legislativo dos municípios envolvidos e, principalmente, por parte dos munícipes das municipalidades consideradas. Além disso, há de se elaborar um Plano Diretor de Resíduos com o qual se saberá a quantidade e o tipo de lixo gerado pelos entes envolvidos atualmente, e, assim, fazer uma projeção de geração de resíduos a médio e longo prazos. Deste modo, poderá se optar pela melhor forma de tratamento e disposição final dos resíduos, obtendo assim, uma gestão regional de acordo com as necessidades e as especificidade de cada um dos consortes.
Também, é muito importante considerar a proximidade das sedes dos municípios, bem como a facilidade de acesso e a disposição e a boa vontade dos prefeitos envolvidos no processo em buscar soluções conjuntas para os problemas de seus municípios. Aproximidade entre as cidades envolvidas é um fator que influência na formação do CI, já que distâncias superiores a 30 km, entre o local do empreendimento e os consortes, poderão inviabilizar o projeto. No entanto, só a proximidade entre os consortes não garante o sucesso do CI, a região também deve apresentar rodovias que facilitem o trafego dos veículos de coleta de resíduos ao aterro sanitário. Além destes fatores descritos, o que geralmente inviabiliza a constituição do CI são a incompatibilidade de ideais partidários e a vaidade política. Por isso, deve-se asseverar que no processo de negociação, sejam abordados somente os possíveis benefícios
que o CI poderá proporcionar à região e, não, as disputas políticas internas ou externas as suas comunas.
Muitos autores afirmam que tem que se levar em consideração a viabilidade econômica do projeto, como assegura São Paulo (1998, p. 64) que:
[...] toda solução conjunta de destinação final deve ser implementada com um estudo de viabilidade econômica, em que os custos operacionais de tratamento e disposição são comparados com os custos adicionais de coleta e transporte do lixo, consideradas as soluções individuais, por município, e eventuais soluções regionalizadas, entre dois ou mais município, bem como a implantação de estação de transbordo de resíduos para veículos de maior capacidade, cuja função precípua é de efetuar o transporte desses resíduos.
Todavia, também se deve levar em consideração os benefícios ambiental e social que poderão ser obtidos, entre os quais poderiam citar: a) economia no processo de captação e tratamento de água para abastecimento das cidades, pois o recurso não estará contaminado pelo chorume emanado dos lixões; b) por sua vez, serão poupados recursos naturais, através da reciclagem dos materiais triados; c) melhoria da qualidade de vida dos catadores que trabalham nos lixões, porque com a criação de um CI estes indivíduos poderão se organizar em cooperativas, trabalhando em locais salubres e com equipamentos adequados; entre outros. Enfim, não é recomendado aplicar critérios econômicos e só levar em consideração os gastos operacionais do serviço de tratamento e disposição final do lixo, também se deve levar em consideração os interesses ambientais e sociais que um projeto desta magnitude trará para todas os municípios consorciados.
Após ter identificado os reais interesses manifestados pelos municípios que objetivam se consorciar, deve-se implementar algumas etapas e, essas são de acordo com a personalidade jurídica adotada pelo consórcio. Essas etapas variam entre o consórcio (pacto), sociedade civil sem fins lucrativos e entre uma empresa mercantil.
Como já foi citado anteriormente, o CI é um acordo (pacto) firmado entre os entes envolvidos que disponibilizam recursos para atingirem objetivos e metas comuns. Entretanto, Lima & Leite (1993, p. 15) ressaltam que:
[...] o consórcio não tem personalidade jurídica e, portanto, não é agente capaz de direitos e obrigações. Trata-se de mero ajuste institucional. Os municípios, separadamente, é (sic) que têm personalidade jurídica, e a união deles pelo consórcio não cria uma nova personalidade jurídica. Todas as despesas e responsabilidades são assumidas pelos municípios consorciados.
Portanto a constituição de CI enfrenta este tipo de impedimento legal que, de alguma forma deve ser solucionado e, esse modo seria a constituição de uma sociedade civil, ou personalidade jurídica. Daqui a necessidade de se formar uma sociedade civil, que para sua criação deve ter uma prévia autorização das câmaras municipais interessadas que
é detentora de direitos e obrigações e, portanto, pode assumir o que for necessário à execução dos seus objetivos (contratar pessoal, comprar e vender bens, contrair empréstimos nacionais ou estrangeiros), observada, evidentemente, a legislação em vigor. Sendo esses os interesses dos municípios, não se fala mais em consórcio, mas em sociedade (LIMA & LEITE, 1993, p. 16).
Agora, se “[...] a necessidade tem levado os municípios a não se restringirem ao serviço público de coleta e disposição final do lixo [...]”, porém “[...] a praticarem atos de comércio (venda do lixo reciclado) que não são próprios de uma sociedade civil, mas de uma empresa mercantil” (LIMA & LEITE, 1993, p.16). Comumente, os municípios que realizam a coleta seletiva e/ou que possuem usina de triagem e compostagem, acumulam uma grande quantidade de materiais recicláveis e de composto orgânico em seus pátios e, para desocupar este espaço, doam a sucata para escolas, cooperativas de catadores, a entidades de recuperação de dependentes químicos, entre outros. Por sua vez, o composto orgânico é doado aos pequenos agricultores. Todavia, se os municípios almejarem obter receita com a comercialização destes materiais, terão que mudar a personalidade jurídica do consórcio de sociedade civil sem fins lucrativos para empresa mercantil. Esta sim, é detentora do direito da prática de comercialização, podendo assim, vender a sucata e o adubo, ambos obtidos através do processo de coleta seletiva e de compostagem.
Para formar um CI (pacto) as etapas que devem ser implantadas são:
Elaboração e aprovação do acordo consorcial por todos os municípios consorciados, identificando responsabilidades de cada membro.
Elaboração do projeto de lei. Deve-se elaborar um projeto de lei para todos os
municípios participantes do consórcio; esse deve ser encaminhado às respectivas câmaras municipais solicitando autorização para a sua participação no consórcio;e
Autorização do Legislativo. Cada prefeito deve encaminhar o projeto de lei à câmara
para a devida aprovação (CRUZ, 2001a, p. 29).
Cruz (2001a, p.30) também descreve em sua publicação as etapas para a implantação de consórcios que assumem personalidade jurídica, são elas:
Elaboração do projeto de lei. Deve-se elaborar um projeto de lei único para todos os
municípios participantes do consórcio; esse deve ser encaminhado às respectivas câmaras municipais solicitando autorização para a sua participação no consórcio;
Autorização do legislativo. Cada prefeito deve encaminhar o projeto de lei à câmara
para a devida aprovação;
Elaboração e aprovação do estatuto. Deve ser elaborado um estatuto
regulamentando o funcionamento do consórcio. Nesse estatuto, devem ser tratados a constituição; a denominação; a sede; a duração; as finalidades; a organização administrativa; o patrimônio; os recursos financeiros; o uso dos bens e serviços; a retirada, a exclusão e os casos de dissolução; entre outras questões de interesse dos consorciados. Esse estatuto deve ser aprovado em reunião com todos os prefeitos envolvidos no consórcio;
Eleição de presidente e vice-presidente do consórcio. O órgão de deliberação
máxima do consórcio (Conselho de Prefeitos, Conselho dos municípios ou outra denominação escolhida pelos consorciados) deve eleger o presidente e o vice- presidente logo após a aprovação do estatuto;
Constituição do conselho Fiscal ( ou Curador). Os membros do Conselho Fiscal
devem ser indicados pelos municípios consorciados, de acordo com o estabelecido no estatuto de sua criação. Os conselheiros devem tomar posse após a legalização do
Preparação de ata de fundação. A reunião de fundação que aprova o estatuto e
elege o presidente e vice-presidente deverá ser registrada em ata;
Publicação da ata e extrato do estatuto. A ata de fundação e um extrato do estatuto
do consórcio devem ser publicados no Diário Oficial do Estado ou dos municípios envolvidos;
Registro em cartório. Após publicação e reconhecimento das assinaturas dos
prefeitos, deve ser registrado o consórcio no Cartório de Títulos e Documentos da cidade eleita como sede;
Obtenção do cadastro nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ. É necessário requerer o
número do CNPJ no órgão local da Receita Federal para que o consórcio possa exercer suas atividades;
Obtenção do Alvará de Localização. Com a prova do registro da ata e estatuto e o
CNPJ, deve ser requerido na prefeitura do município-sede do consórcio o alvará de localização.
Reconhecimento de utilidade pública. As prefeituras consorciadas podem ainda
votar em seu município o reconhecimento de utilidade pública para obter a isenção dos tributos municipais (taxas e contribuições de melhoria). Entretanto, com a nova Lei de Responsabilidade Fiscal, os municípios que derem essa isenção terão que encontrar forma de compensação dessa receita não arrecadada.
Elaboração de regimento interno. Os consórcios podem criar um regimento interno
para tratar de questões como o processo de compra de suprimentos, diretrizes para a seleção pública, etc.
Para a constituição de uma empresa mercantil intermunicipal, segundo Lima & Leite (1993, grifo nosso) são necessários:
Protocolo de Intenções. Neste são reunidos os interesses e motivos para a
instituição de uma Empresa Pública Intermunicipal que irá gerenciar os serviços de coleta, tratamento e disposição final do lixo dos municípios envolvidos;
Lei autorizadora. Autoriza e determina as condições para o executivo
municipal promover a participação do município na formação, na instalação e no funcionamento da Empresa Pública Intermunicipal de Gestão dos Resíduos – EPIR, e dá outras providenciais;
Contrato Social da Empresa Pública Intermunicipal de Gestão dos Resíduos – EPIR. Abordará os seguintes pontos: denominação, Sede e Foro
da EPIR; o prazo de duração da EPIR; o objeto de trabalho; o capital social; o patrimônio da EPIR; a receita; a administração; o exercício social e as demonstrações financeiras; a extinção, caso ela ocorra; e , por fim, as disposições gerais do contrato da EPIR.
Os autores citados descrevem todo o processo de implantação dos consórcios intermunicipais, seja eles na forma de pacto, sociedade civil ou em uma empresa mercantil intermunicipal, porém deve-se ressaltar a importância da participação da sociedade neste processo. Podem ocorrer manifestações contra a formação do CI, pois a população não participou e não recebeu nenhum tipo de informação referente a este acordo. Esta situação muitas vezes pode inviabilizar ou comprometer as ações do CI, principalmente no município
que será instalado o aterro sanitário.
Os modelos citados não devem ser implementados de maneira rigorosa, ou seja, pode e deve-se adequar os procedimentos de acordo com os interesses e necessidades dos entes envolvidos, pois todo modelo é maleável e susceptível a alterações. Contudo, para que haja um bom desenvolvimento no processo de constituição do CI, os poderes executivo e o legislativo dos municípios devem estar em sintonia, almejando os mesmos propósitos. Por sua vez, os poderes devem orientar e aceitar a participação da população no processo de constituição do CI.