Comparação do marco legal entre o Brasil e a

O histórico dos marcos legais que respaldaram as atividades de preservação da qualidade da água e com elas as ações de VQACH em cada país até 2009 é resumido na Tabela 1, onde se encontram os principais documentos legislativos relacionados ao tema.

As primeiras legislações relacionadas com a VQACH na Colômbia e no Brasil foram antecedidas por leis nacionais que respaldavam ações nas áreas de saneamento ou saúde pública. Na Colômbia, a Lei n.° 9/1979 estabelecia o Código Nacional Sanitário, entre as disposições do código eram contempladas as ações de preservação da qualidade da água e seu controle sem considerar a vigilância da qualidade da água como parte da proteção da potabilidade. No Brasil, com mais precedência, em 1954, e mais focalizado no âmbito da saúde, estabeleciam-se disposições sobre a qualidade da água no Código Nacional de Saúde. Essas iniciativas legais direcionaram as ações de saúde ambiental e relacionadas à qualidade da água de consumo humano.

Tabela 1 – Principais documentos legais relacionados à vigilância da qualidade da água para consumo humano segundo a década de publicação, Brasil e Colômbia

Década Brasil Colômbia

1950 Lei n.º 2.312/1954 cria o Código Nacional de Saúde -

1960 Decreto n.o _{49.974/1961 regulamenta o Código Nacional de Saúde Decreto n.}o _{470/1968 cria o Instituto Nacional de Saúde (INS)}

1970

Portaria n.o _{635/1975 estabelece a norma e o padrão a serem adotados nos processos}

de fluoretação

Lei n.° 6.229/1975 regulamenta o Sistema Nacional de Saúde

Decreto n.o _{79.367/197 dispõe sobre a potabilidade da água para consumo humano}

Portaria BSB n.o _{56/1977 estabelece as normas de potabilidade da água para consumo}

humano

Decreto n.o _{056/1975 cria o Sistema Nacional de Saúde}

Lei n.o _{9/1979 estabelece o Código Nacional Sanitário}

1980 Decreto n.

o _{92.752/1986 estabelece o Programa Nacional de Vigilância da Qualidade da}

Água para Consumo Humano

Decreto n.o _{2.105/1983 regulamenta parcialmente o Título II da Lei n.}o _{09 de}

1979 quanto à potabilidade da água, cria o Programa de Melhoramento, Vigilância e Controle da Qualidade da Água

Decreto n.o _{1.562/1984 estabelece a vigilância epidemiológica em saúde}

pública

1990

Lei n.o _{8.080/1990 cria o Sistema Único de Saúde (SUS)}

Portaria n.o _{36/1990 - Normas e o padrão de potabilidade da água destinada ao}

consumo humano.

Decreto n.o _{109/1991 cria a Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS)}

Lei n.o _{9.433/1997 define o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos}

Lei n.o _{9.605/1998 define sanções penais e administrativas derivadas de conduta e}

atividades lesivas ao meio ambiente

Portaria MS n.o _{1.399/1999 estabelece a competência da FUNASA na gestão do}

Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica e Ambiental em Saúde

Decreto n.o _{1.843/1991 regulamenta parcialmente os Títulos III, V, VI, VII e XI}

da Lei.o _{09/1979, sobre uso e manejo de agrotóxico}

Lei n.o _{99/1993 define a estrutura do Sistema Nacional Ambiental (SINA)}

Lei n.o _{100/1993 define o Sistema Geral de Seguridade Social (SGSSS)}

Lei n.o _{142/1994 define as responsabilidades dos serviços públicos}

domiciliários (CRA, SSPD)

Resolução n.o _{4.288/1996 define o Plano de Atenção Básica (PAB)}

Decreto n.o _{475/1998 estabelece as normas técnicas de qualidade da água}

potável (SISAGUA, PICCAP)

Lei n.o _{715/2001 reforma o setor saúde}

2000

Decreto n.o _{3.450/2000 – cria o Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica e em}

Saúde Ambiental (SISÁGUA)

Portaria MS n.o _{1.469/2000 define os procedimentos e responsabilidades, relativos ao}

controle e à vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade

Portaria MS n.o _{518/2004 define os procedimentos e responsabilidades, relativos ao}

controle e à vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade

Resolução n.o _{357/2005 define a classificação dos corpos d’água e diretrizes ambientais}

para o seu enquadramento

Decreto n.o _{5.440/2005 define os procedimentos sobre o controle de qualidade da água}

de sistemas de abastecimento e institui mecanismos e instrumentos para divulgação de informação ao consumidor sobre a qualidade da água para consumo humano

Lei n.o _{11.445/2007 estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico}

Lei n.o _{790/2002 renova a administração pública colombiana}

Decreto n.o _{216/2003 cria o Ministério de Meio Ambiente, Habitação e}

Desenvolvimento Territorial

Decreto n.o _{272/2004 reestrutura o Instituto Nacional de Saúde}

Decreto n.o _{3.518/2006 cria o Sistema de Vigilância em Saúde Pública}

(SIVIGILA)

Decreto n.o _{2.323/2006 cria a rede nacional de laboratórios}

Decreto n.o _{1.575/2007 estabelece o Sistema para a Proteção e Controle da}

Qualidade da Água para Consumo Humano

Resolução n.o _{2.115/2007 define as características físicas, químicas e}

microbiológicas da água de consumo humano

Resolução n.o _{0811/2008 define os pontos de amostragem para o controle e}

a vigilância da qualidade da água para consumo humano na rede de distribuição

Resolução n.o _{0082/2009 define os formulários a serem utilizados nas}

Desde as primeiras legislações relativas à QACH, tem sido evidente a forte vinculação das ações de proteção da qualidade da água ao setor saúde tanto no Brasil quanto na Colômbia, sendo os Ministérios da Saúde correspondentes e suas dependências os órgãos responsáveis pela vigilância. A forma como historicamente vem se organizando a vigilância em ambos os países cumpre com recomendações da OMS, a qual determina que atividades de vigilância sejam executadas por uma instituição de saúde, designada por lei (OMS, 2004; Rojas, 2002). Essa característica tem, assim, fundamento no fato de que as políticas de saúde elaboradas nesses países sempre foram fortemente influenciadas pelas determinações e diretrizes dessa instituição internacional (OMS).

A primeira legislação da Colômbia de potabilidade da água enfocava suas atividades de VQACH ao fornecimento de subsídios para melhorias das estações de tratamento com o intuito de, consequentemente, melhorar a qualidade da água. Assim, na a Portaria n.° 2.105/1983, forneciam-se diretrizes e guias para a construção e manutenção das atividades de tratamento de água. Já no Brasil, a preocupação é menos de infra-estrutura e mais de regulação, assim, a primeira legislação, Portaria BSB n.° 56/1977, definia, essencialmente, parâmetros e padrões de potabilidade para o exercício do controle da qualidade da água.

Observa-se um maior intervalo entre a promulgação de legislações de caráter mais geral (leis e decretos) e normas específicas sobre potabilidade da água entre os dois países. Assim, enquanto no Brasil, o Código Nacional de Saúde foi editado em 1954 e a primeira legislação sobre potabilidade em 1977, na Colômbia essas datas correspondem, respectivamente, aos anos 1979 e 1983. Essa diferença provavelmente pode ser explicada pelas importantes modificações no cenário internacional ocorridas durante as décadas de 70 e 80 relativas ao aumento da importância da temática ‘qualidade da água de consumo humano’ e a necessidade de regulação dessa área. Em vista disso, os países em desenvolvimento, sofrem fortes

pressões de organismos internacionais (como a OMS) para que a devida atenção seja dada a esse setor.

De forma a ilustrar o exposto, a OMS, em 1976, publica a referência ‘Surveillance of Drinking-water Quality’ e, em 1984, a primeira edição do Guia para Qualidade da Água Potável (Guidelines for Drinking Water Quality). Apesar de existirem publicações da OMS anteriores, como o ‘International Standards for Drinking-Water’ (primeira edição publicada em 1958), a qual traz, essencialmente, a definição de parâmetro e padrões de potabilidade da água, efetivamente são os Guias que se tornam importantes referências mundiais para que os países estabeleçam suas próprias normas e regulamentos sobre essa temática, sob o ponto de vista da vigilância.

Percebe-se que no caso do Brasil, a legislação sobre qualidade da água tem evoluído com base na definição de políticas de saúde que contemplam a perspectiva da saúde ambiental e, consequentemente, a estruturação e fortalecimento desse setor no âmbito nacional, sendo isso mais nítido a partir da década de 1980. Esse fato caracteriza as ações de VQACH com aspectos mais abrangentes e direcionados e por outro no que se referem às intervenções preconizadas. No primeiro caso, ao compreender o ambiente com elemento determinante e influente dos estados mórbidos das populações e, no segundo, ao localizar elementos pertencentes ao ambiente que podem ser objeto de intervenção, a exemplo da água de consumo humano.

Em se tratando da Colômbia, a estruturação de um serviço ou ações específicas de vigilância em saúde ambiental é menos nítida. Esse país conta com um subsistema integrado ao Sistema de Vigilância em Saúde Pública, relacionado com as condições sanitárias e a prevenção de fatores de riscos ambientais na qual se desenvolvem as ações de VQACH.

Após da publicação da Portaria MS n.° 518/2004 (que revoga a Portaria MS n.° 1469 de 2000), o Brasil avançou notoriamente no seu marco legal relativo à proteção da qualidade da água para consumo humano, orientando de forma mais específica os procedimentos e as ações para a

VQACH. Essa legislação superou limitações de uma lei que determinava somente o padrão de potabilidade de água, fornecendo melhores garantias de conservação da qualidade da água. Na Colômbia, somente a partir de 2007 a legislação da potabilidade se conforma, mais nitidamente, como um sistema de proteção da qualidade da água.

Por outro lado, no Brasil, o desenvolvimento de ações de VQACH foi de responsabilidade de diferentes instituições ligadas à saúde (Divisão de Ecologia Humana e Saúde Ambiental - Secretaria Nacional de Ações Básicas de Saúde; FUNASA e SVS), podendo caracterizar a falta de prioridade dada ao tema e, como consequência, a descontinuidade de ações. Na Colômbia, observa-se que o INS sempre foi a instituição responsável pelo desenvolvimento das atividades de vigilância da qualidade da água de consumo.

Outro aspecto importante de ser salientado é o fato de que no Brasil, os processos de elaboração/revisão de legislações específicas sobre a potabilidade da água têm sido realizados a partir do estímulo e da promoção do envolvimento de diferentes setores da sociedade. A experiência tem demonstrado que a associação dos variados interesses que abrangem os sistemas de abastecimento de água e, por conseguinte, a qualidade da água para consumo, na construção dos marcos legais que orientarão as ações nessas áreas, constitui-se em um espaço valioso de compartilhamento de idéias. Não somente isso, mas a participação dos diferentes setores e segmentos responsáveis pelo posterior exercício e cumprimento da legislação confere mais legitimidade à mesma, facilitando a posterior incorporação e aceitação das modificações estabelecidas, sejam elas, inclusive, mais rigorosas.

Considerando o aspecto executivo dessa parte da pesquisa, ressaltamos que foram identificados vários documentos e textos de caráter técnico e científico que tratam da descrição e análise da história da construção e evolução do sistema de VQACH no Brasil. Com relação à Colômbia, observa-se uma ausência de textos, documentos ou relatórios que

descrevam os processos prévios de constituição e evolução do atual sistema de VQACH. De fato, essa área no Brasil tem recebido importante atenção e interesse tanto do próprio setor que a coordenada, a CGVAM, como da academia, em termos de elaboração de avaliações periódicas e realização de reflexões teóricas, resultando na existência de variado material bibliográfico sobre o tema.

5.2. Características das ações de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano

Nesse item procuramos investigar as características que as ações de VQACH apresentam em ambos os países estudados, considerando as legislações e outros documentos que tratam dessa matéria, publicados no Brasil e na Colômbia.

No Brasil, aspectos e orientações sobre o desenvolvimento de ações de VQACH são apresentados em diferentes publicações, tais como: Portaria n.° 518/2004 e outros documentos produzidos pela CGVAM/SVS/MS, tais como: Comentários sobre a Portaria MS n.° 518/2004: subsídios para implementação (Brasil, 2005a); Manual de procedimentos de Vigilância em Saúde Ambiental relacionada à Qualidade da Água para Consumo Humano (Brasil, 2006f); Programa Nacional de Vigilância em Saúde Ambiental Relacionada à Qualidade da Água para Consumo Humano (Brasil, 2005b); Diretriz Nacional do Plano de Amostragem da Vigilância em Saúde Ambiental relacionada à Qualidade da Água para Consumo Humano VIGIAGUA (Brasil, 2006c); Boas práticas no abastecimento de água: procedimentos para a minimização de riscos à saúde (Brasil, 2006b); Inspeção sanitária em abastecimento de água (Brasil, 2006e); Comentários sobre o Decreto Presidencial n.° 5.440/2005: subsídios para implementação (Brasil, 2005a); Manual de orientação para cadastramento das diversas formas de abastecimento de água para consumo humano (Brasil, 2007c).

Na Colômbia, as publicações identificadas que tratam sobre o desenvolvimento de atividades de VQACH são: Lei n.° 715/2001; Resolução n.° 2.115/2007; Decreto n.° 1.575/2007; Resolução n.° 0811/2008; Resolução n.° 0082/2009.

No Brasil, conforme já mencionado, a Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS), por meio da CGVAM/SVS/MS, é o órgão responsável pelo subsistema de Vigilância em Saúde Ambiental relacionado à Qualidade da Água para Consumo Humano (VIGIAGUA) e por implementar e desenvolver, dentre outros, o Programa Nacional de Vigilância em Saúde Ambiental Relacionada à Qualidade da Água para Consumo Humano (VIGIAGUA). A CGVAM/SVS/MS também participa da construção de políticas e normalização relativas à qualidade da água e da formação de recursos humanso para esse fim. Além disso, elabora regularmente guias (métodos e procedimentos) e outras publicações para orientar as atividades da VQACH nos diferentes níveis de governo. A estrutura do Ministério da Saúde com as inserções da SVS e da CGVAM está apresentada nas Figuras 5 e 6. A organização do VIGIAGUA, conforme proposta da CGVAM (Brasil, 2005b), pode ser visualizada na Figura 7.

Para execução das atividades de VQACH, o VIGIAGUA considera, também, a estruturação da rede laboratorial (para apoio às Secretarias Estaduais e Municipais para realização das análises de água) e do sistema de informação em qualidade da água para consumo humano (SISÁGUA).

Conforme previsto no VIGIÁGUA, no âmbito operacional, as ações previstas para execução do Programa se dividem em básicas e estratégicas. As primeiras são constituídas de ações de informação, ações executivas e ações de gerenciamento de risco que se articulam conforme estrutura apresentada na Figura 8. As ações estratégicas consistem de (i) coordenação da vigilância da qualidade da água para consumo humano; (ii) estruturação da rede laboratorial para vigilância da qualidade da água para consumo humano; (iii) normalização e procedimentos; (iv) desenvolvimento de recursos humanos; (v) atuação nos fóruns intra e intersetoriais dos

setores afetos à qualidade e à quantidade da água e (vi) desenvolvimento de estudos e pesquisas (Brasil, 2005b).

A interação dessas atividades possibilita ao setor saúde a sistematização e o fortalecimento de suas ações; produzindo informações para intervir de forma integrada nos processos de decisões, buscando, dessa forma, garantir à população o acesso à água de acordo com as normas e os padrões estabelecidos na legislação vigente (Bezerra et al., 2003).

Na Colômbia, o ¨Instituto Nacional de Salud¨(Instituto Nacional de Saude) é o órgão responsável por coordenar as ações de VQACH ao nível nacional sob coordenação do Ministério de Proteção Social, nas Figuras 9 e 10 são apresentadas as organizações institucionais de ambas as entidades. Como visto não existe um programa demarcado para as ações de vigilância da qualidade da água para consumo humano, sendo que essas ações integram o Sistema de Vigilância em Saúde Pública (SIVIGILA), desenvolvido pelo INS. A Figura 11 apresenta a organização institucional das ações VQACH nesse país.

As ações de VQACH, na Colômbia estão definidas nos seguintes documentos legais: Lei n.° 715/2001, Resolução n.° 2.115/2007, Decreto n.° 1.575/2007, Resolução n.° 0811/2008 e Resolução n.° 0082/2009.

O INS desenvolve várias ações e projetos visando a VQACH, por meio do Setor Condições Sanitárias e Ambientais. Esse setor tem como objetivo, dentre outros, vigiar os fatores de risco ambientais que possam influenciar a saúde humana. Entre as atividades do INS, relacionadas à VQACH, estão a coordenação do programa interlaboratorial de controle da qualidade da água potável (PICCAP) e do sistema de informação para a vigilância da qualidade da água potável (SIVICAP) (Rojas, 2002; Rodriguez, 2005).

Uma característica importante do sistema colombiano é a definição clara da regulação dos serviços de abastecimento de água. A Lei n.° 142/1994 que estabelece o regime dos serviços públicos domiciliares também define a regulação da prestação desses serviços. A regulação será responsabilidade da Superintendência de Serviços Públicos Domésticos

(SSPD) e das comissões reguladoras, no caso do serviço de abastecimento de água tem-se a Comissão de Regulação de Água Potável e Saneamento Básico (CRA), unidade administrativa especial adscrita ao Ministério de Meio Ambiente, Habitação e Desenvolvimento Territorial (Colombia, 1994).

Especificamente, as comissões de regulação têm o papel de desenhar as políticas gerais de administração e controle da eficiência dos serviços públicos domiciliários (Colombia, 1994). A CRA é uma entidade de caráter nacional, criada pela Lei n.° 142/1994 para regular os serviços públicos de água, esgoto e limpeza. Os objetivos dessa comissão são (i) regular os monopólios naturais para evitar abusos e promover a competência econômica na oferta dos serviços de água e saneamento básico; (ii) definir o regime tarifário para a prestação dos serviços e fixar as regras para outorgar subsídios; (iii) buscar incrementos progressivos da qualidade desses serviços e (iv) promover a formação e o desenvolvimento adequados das empresas reguladas, tendo, assim, papel importante na defesa do consumidor frente às empresas prestadoras desses serviços (Colombia, 1994; CRA, 2009).

A SSPD é o organismo de caráter técnico, criado pela Constituição de 1991, que exerce o controle, a inspeção e a vigilância das entidades prestadoras de serviços públicos domiciliários, protegendo o direito dos usuários e com independência das comissões de regulação (Colombia, 1994). Essa superintendência integra o executivo do setor de planificação do governo federal.

Apesar dessas entidades exercerem suas atividades junto às empresas e aos serviços de abastecimento de água, têm ações complementares às da vigilância, exercidas pelo setor saúde.

Figura 5 – Estrutura organizacional do Ministério da Saúde, Brasil. Fonte: Brasil, 2007 SECRETARIA DE GESTAO ESTRATÉGICA E PARTICIPATIVA SECRETARIA DE

VIGILÂNCIA EM SAÚDE _{CIÊNCIA, TECNOLOGIA} SECRETARIA DE E INSUMOS ESTRATÉGICOS 1. Depto de Atenção Especializada; 2. Depto de Regulação, Avaliação e Controle de Sistemas;

3. Depto de Atenção Básica; 4. Depto de Ações Programáticas Estratégicas; 5. Instituto Nacional de Câncer; 6. Depto de Gestão Hospitalar no Estado do Rio de Janeiro; 7. Instituto Nacional de Cardiologia; 8. Instituto de Traumatologia e Ortopedia 1. Departamento de Gestão e da Regulação do Trabalho em Saúde; 2. Departamento de Gestão da Educação na Saúde 1. Departamento de Ciência e Tecnologia; 2. Departamento de Economia da Saúde; 3. Departamento de Assistência Farmacêutica e Insumos Estratégicos. 1. Vigilância Epidemiológica; 2. Análise de Situação de Saúde;

3. Instituto Evandro Chagas; 4. Centro Nacional de Primatas;

5. Centro de Referência Prof. Hélio Fraga 1.Departamento d e Apoio e Gestão Participativa; 2. Monitoramento e Avaliação da Gestão do SUS; 3. Departamento de Ouvidoria-Geral do SUS; 4. Departamento Nacional de Auditoria do SUS. FUNDAÇÕES PÚBLICAS Fundação Nacional de Saúde

Fundação Oswaldo Cruz

AUTARQUIAS Agência Nacional de Vigilância

Sanitária

Agência Nacional de Saúde Suplementar EMPRESA PÚBLICA Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

Hospital N. S. da Conceição S/A Hospital Fêmina S/A Hospital Cristo Redentor S/A

ÓRGAOS COLEGIADOS: Conselho Nacional de Saúde Conselho de Saúde Suplementar MINISTRO DA SAÚDE SECRETARIAS EXECUTIVAS 1. Subsecretaria de Assuntos Administrativos 2. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento 3. Departamento de Informática do SUS - DATASUS 4. Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde 5. Departamento de Apoio à Descentralização 6. Núcleos Estaduais GABINETE DO MINISTRO 1. Coordenação-Geral do Gabinete do Ministro 2. Assessoria de Assuntos Internacionais de Saúde 3. Assessoria de Comunicação Social 4. Assessoria Parlamentar 5. Assessoria de Relações Públicas e Cerimonial CONSULTORIA JURÍDICA 1. Coordenação-Geral de Assuntos Jurídicos; 2. Coordenação-Geral de Acompanhamento Jurídico. SECRETARIA DE ATENCAO À SAÚDE SECRETARIA DE GESTAO DO TRABALHO E DA EDUCACAO NA SAÚDE subordinação vinculação

Fonte: WWW.saude.gov.br

Figura 6 – Estrutura organizacional da Secretaria de Vigilância em Saúde – Ministério da Saúde, Brasil. Secretaria de Vigilância em Saúde Chefia de Gabinete Coordenação Geral de Planejamento e Orçamento - CGPLO Departamento de Vigilância Prevenção e Controle das

Doenças Sexualmente Transmissíveis e Aids Departamento de Vigilância Epidemiológica Departamento de Vigilância em Saúde Ambiental e Saúde do Trabalhador Departamento de Apoio à Gestão da Vigilância em Saúde Departamento de Análise de Situação de Saúde

- Coord. Ger Prog. Nac de Imunizações - Coord. Ger. Doenças Transmissíveis - Coord. Ger. Prog. Nac. de Controle da

Hanseníase

- Coord. Ger. Prog. Nac. Controle da Tuberculose - Coor. Ger. Prog. Nac. Controle Hepatites Virais - Coord. Ger. Prog. Nac. Controle da Dengue - Coord. Ger. Prog. Nac. Controle da Malária - Coordenação Geral de Vigilância em Saúde Ambiental – CGVAM - Coordenação Geral de Saúde do Trabalhador Coordenação Geral de Ações Estratégicas em DST/Aids - Coordenação Geral de Vigilância e Prevenção de DST e Aids Coordenação Geral de Informação e Análise Epidemiológica - Coordenação Geral de Vigilância de Doenças e Agravos Não Transmissíveis Coordenação Geral de Desenvolvimento da Epidemiologia