COMPETÊNCIAS E FUNÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Os incisos do artigo 71 da CRFB/1988 enumeram as atuais476 _{competências dos}

tribunais de contas brasileiros477_{, como agentes de accountability horizontal em relação}

à gestão financeira e orçamentária da Administração Pública.

475 _{MOUSSALLEM, Tárek Moysés. Fontes do direito tributário. 2. ed. São Paulo: Noeses, 2006. p. 118.} 476 _{A respeito da evolução do tribunal de contas nas constituições brasileiras, cf. LAUBÉ, Vitor Rolf. Con-} siderações acerca da conformação constitucional do tribunal de contas. Revista de Informação Legis-

lativa, Brasília, v. 29, n. 113, p. 307-326, jan./mar. 1992. p. 311-313; A respeito de tentativas de mudan-

ça nas competências dos tribunais de contas durante a vigência da Constituição de 1946, cf. ALMEIDA, Fernando Bessa de. A fiscalização financeira e orçamentária na Constituição de 1967. Revista de Ad-

ministração Pública, Rio de Janeiro, n. 1, p. 103-143, 1967. p. 138-139; e a respeito da participação da

comunidade dos tribunais de contas no debate, junto à Assembleia Nacional Constituinte, para definir como seriam dispostas as competências dos tribunais de contas na CRFB/1988, cf. SOUZA, Luciano Brandão Alves de. A Constituição de 1988 e o Tribunal de Contas da União. Revista de Informação

Legislativa, Brasília, v. 26, n. 102, p. 173-184, abr./jun. 1989. p. 174-175.

477 _{A respeito da organização geral e principais competências das ISC da Itália, da Bélgica, da França, da} Inglaterra, de Portugal e da Espanha, cf. MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública pelo tribunal de contas. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 27, n. 108, p. 101-126, out./dez. 1990. p. 104-113; Para uma análise comparativa das ISC das Américas, de Portugal e da Espanha, cf. ARAÚJO, Marcos Valério de. Como controlar o Estado: reflexões e propostas sobre o controle externo nas Américas, Portugal e Espanha. Brasília: UNITEC, 1992; A respeito das ISC dos países membros da União Europeia e sobre a ISC da própria União Europeia, cf. UNITED KINGDOM. National Audit Office (NAO). State audit in the European Union. 3. ed. London: National Audit Office, 2005; so- bre as ISC da Argentina, do Chile, da Bélgica, da Espanha, da França, da Itália, de Portugal, do Uruguai

Vale dizer que, embora o caput do artigo 71 se refira especificamente ao TCU, por força do artigo 75 da CRFB/1988 – que dispõe que “As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios”478 _{–, tais competências também são atribuídas}

às cortes de controle externo subnacionais. É que, conforme ensina Uadi Lammêgo Bulos479 _{e decidiu em algumas oportunidades o STF}480_{, o artigo 71 da CRFB/1988}

pertence ao conjunto das normas cuja reprodução nas constituições estaduais é obri- gatória, também denominadas normas centrais federais. Desse modo, tendo instituído sistema constitucional de accountability financeira e orçamentária, a CRFB/1988 dis- tribuiu competências não só ao TCU, mas a todas as cortes de contas brasileiras.

Da análise do artigo 71 da Constituição, verifica-se, com Maria Sylvia Zanella Di Pietro481_{, que o controle externo a cargo dos tribunais de contas foi significativa-}

mente ampliado. De acordo com Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, “[...] nunca os Tribunais de Contas Brasileiros dispuseram de competências constitucionais tão am- plas e incisivas, para desempenho de sua missão, inclusive com listagem taxativa de competências no texto constitucional”482_.

Essa ampliação no rol de competências das cortes de contas não ocorre por acaso. Para Carlos Ayres Britto483_{, ela decorre do elevado prestígio que o legislador consti-}

e da União Europeia, cf. CHADID, Ronaldo. A função social do Tribunal de Contas no Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2019. p. 142-162; A respeito da ISC venezuelana, cf. RODRIGUEZ GARCIA, Armando. Bases conceptuales del control de cuentas de la administracion y sus posibles distorsiones. Referencias al caso venezolano. In: RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime; DELPIAZZO, Carlos; SILVA FI- LHO, João Antonio da; VALIM, Rafael; RODRÍGUEZ, María. Control administrativo de la activi-

dad de la administración. v. 1. São Paulo: 2019. (XVIII Foro Iberoamericano de Derecho Administra-

tivo). p. 244-248; A respeito das experiências institucionais francesa, norte-americana, argentina e chilena, cf. WILLEMAN, Marianna Montebello. A accountability democrática e o desenho institu-

cional dos tribunais de contas no Brasil. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2020. p. 117-134.

478 _{BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: http://} www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm. Acesso em: 2 dez. 2019.

479 _{BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 1242.} 480 _{Cf. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 849-8 Mato Grosso.}

Relator: Ministro Sepúlveda Pertence. Tribunal Pleno, Brasília, 11 de fevereiro de 1999. Diário da Jus-

tiça, Brasília, n. 76, 23 abr. 1999. Disponível em: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.

jsp?docTP=AC&docID=266565. Acesso em: 1 fev. 2018; e BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade n. 1.779-1 Pernambuco. Relator: Ministro Ilmar Galvão. Tribunal Pleno, Brasília, 1º de agosto de 2001. Diário da Justiça, Brasília, n. 166, 14 set. 2001. Disponível em: http:// redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266757. Acesso em: 22 abr. 2017. 481 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Forense, 2017. p. 924.} 482 _{GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime jurídico dos tribunais de contas. São Paulo: Revista}

dos Tribunais, 1992. p. 173.

483 _{BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos tribunais de contas. Revista Diálogo Jurídico,} Salvador, v. 1, n. 9, p. 1-12, dez. 2001. Disponível em: http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 24 fev. 2017. p. 10.

tuinte conferiu ao controle externo da gestão financeira e orçamentária da Adminis- tração Pública, reflexo direto da influência da tradição republicana na democracia representativa brasileira. Certo é que, como observou André Janjácomo Rosilho, na Assembleia Nacional Constituinte de 1987 e 1988, os tribunais de contas, liderados pelo TCU, aproveitaram o momento que lhes era propício para “[...] advogar em prol da ampliação de suas próprias competências e do seu escopo de atuação” 484_.

Na doutrina, didaticamente, os autores agrupam e classificam tais competências em funções. Assim, por exemplo, no ordenamento constitucional anterior, Hely Lopes Meirelles dizia que tanto o TCU como os tribunais de contas dos estados e municípios detinham as seguintes atribuições: “[...] opinativas (a), verificadoras (b), assessorado- ras (c, d, f), corretivas (e) e jurisdicionais administrativas (g, h) [...]”485_.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro486_{, sob a égide da CRFB/1988 as cortes de}

contas exercem as funções de: fiscalização financeira, consulta, informação, julga- mento, sancionatórias, corretivas e de ouvidoria. Para Eduardo Lobo Botelho Guala- zzi487_{, as funções seriam a consultiva, a verificadora, a inspetiva, a fiscalizatória, a in-}

formativa, a coercitiva, a reformatória, a suspensiva e a declaratória. Carlos Ayres Britto as classifica em opinativa, judicante, consultiva e informativa, sancionadora e corretiva488_{. Lucas Rocha Furtado}489_{, por sua vez, organiza suas principais atribuições}

em: opinativa ou consultiva, de julgamento de contas, de registro, fiscalizadora, san- cionadora e corretiva. Finalmente, Marcus Abraham490 _{enumera as funções fiscaliza-}

dora, opinativa, julgadora, sancionadora, corretiva, consultiva, informativa, ouvidora e normativa das cortes de controle externo.

Neste trabalho, porém, por opção, adota-se, com adaptação, a classificação de José Mauricio Conti491_{, que divide as funções dos tribunais de contas em nove, do}

484 _{ROSILHO, André Janjácomo. Controle da administração pública pelo Tribunal de Contas da}

União. 2016. 358 f. Tese (Doutorado em Direito) – Departamento de Direito do Estado, Faculdade de

Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2016. f. 77-78.

485 _{MEIRELLES, Hely Lopes. A administração pública e seus controles. Revista de Direito Administra-}

tivo, Rio de Janeiro, n. 114, p. 23-33, out./dez. 1973. p. 32.

486 _{DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Forense, 2017. p. 924-925.} 487 _{GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime jurídico dos tribunais de contas. São Paulo: Revista}

dos Tribunais, 1992. p. 193.

488 _{BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos tribunais de contas. Revista Diálogo Jurídico,} Salvador, v. 1, n. 9, p. 1-12, dez. 2001. Disponível em: http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 24 fev. 2017. p. 6.

489 _{FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p.} 952-954.

490 _{ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015.} p. 318.

491 _{CONTI, José Mauricio. Direito financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Oliveira Mendes,} 1998. p. 23-25.

seguinte modo: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corre- tiva, normativa, ouvidoria e administrativa. A adaptação que aqui se faz à sua classifi- cação é a inclusão da função reintegradora, que, por questões didáticas, é tratada, neste trabalho, em conjunto com a função sancionadora. Nas subseções seguintes, apresenta-se cada uma delas.

2.6.1 Função administrativa

Diferentemente do que ocorre em relação às demais funções, o exercício da fun- ção administrativa das cortes de contas não é, especificamente, o exercício de controle externo da Administração Pública. Isso não diminui a sua importância.

Como se depreende do conceito de Guillermo O’Donnell, apresentado na subse- ção 1.5.2 (p. 62) deste trabalho, as agências de accountability horizontal devem não só ter o direito e o poder legal para a fiscalização financeira e orçamentária, como devem estar dispostas e dotadas de capacidade para realizar suas ações.

É, justamente, a função administrativa dos tribunais de contas que lhes garante a capacidade de realizar o controle externo da Administração Pública. Não fosse tal função, tais cortes não teriam a autonomia e a independência necessárias ao cumprimento de sua missão constitucional. Nesse sentido, na Declaração do México de 2007, a INTOSAI492

estabeleceu a autonomia financeira e administrativa, com a disponibilidade de recursos humanos, materiais e monetários adequados, como princípio de independência das ISC.

Segundo José Mauricio Conti493_{, a função administrativa das cortes de contas}

abrange toda a organização administrativa de sua secretaria, inclusive a proposição de criação, extinção e transformação de cargos e funções, e da fixação de suas remunera- ções ao Poder Legislativo.

A existência de autonomia para o exercício da função administrativa dos tribu- nais de contas se funda na combinação entre os artigos 73, 75 e 96 da CRFB/1998. Conforme referidos artigos 73 e 75, as cortes de controle externo têm quadro próprio de pessoal e exercem, “[...] no que couber, as atribuições previstas no art. 96”494_.

Assim, considerando o disposto no artigo 96 da CRFB/1988, compete privativa- mente aos tribunais de contas: (i) eleger seus órgãos diretivos; (ii) elaborar seus regi- mentos internos; (iii) organizar suas secretarias e serviços auxiliares; (iv) prover os

492 _{INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS (INTOSAI).}