Competição política e accountability

A relação entre arcabouço institucional e ação dos governantes, em especial instituições que restringem ou responsabilizam governantes, como o voto, tem sido destacada por diversos autores (HUBER e MCCARTY, 2004; HUBER e SHIPAN, 2002; KLITGAARD, 1988; KUNICOVÁ e ROSE-ACKERMAN, 2005; PERSSON, Torsten e colab., 2003).

A expectativa de ficar fora governo pode estimular ocupantes de cargos públicos a criarem controles para os sucessores. Burocracias de baixa capacidade podem ter incentivos distintos para cooperar e implementar as políticas ordenadas (HUBER e MCCARTY, 2004). Klitgaard (1988) argumenta que o comportamento corrupto é resultado do cálculo de custos e benefícios feitos por principais, agentes e clientes. O autor parte de um modelo principal/agente/cliente, no qual o agente, atuando em nome do principal, age de forma corrupta se os benefícios prováveis ultrapassam os custos prováveis (KLITGAARD, 1988, p. 24). O principal deseja restringir o comportamento de ambos e pode fazê-lo a partir de várias medidas (KLITGAARD, 1988, p. 24). Bueno de Mesquita (2003, 2016) mostra como as características do governo e de seus constituintes afeta a estabilidade. Dentro de uma tipologia composta por selectorate/winning coalition, que opõe governos que proveem bens públicos àqueles que proveem bens privados. Prover bens públicos respondendo a um grande número de pessoas que possui um papel na seleção do líder é consideravelmente mais difícil do que gerir governos autocráticos que buscam benefícios privados para pequenas elites (BUENO DE MESQUITA, 2003; BUENO DE MESQUITA, 2016).

Pesquisas empíricas tem encontrado evidências do impacto da competição política em diferentes instituições de accountability e indicadores de corrupção. Inicialmente, estas pesquisas buscaram entender o efeito de regras eleitorais e outras características institucionais sobre a corrupção. Persson e colaboradores (2003) comparam 80 democracias e argumentam que o desenho das regras eleitorais, especificamente no que diz respeito à estrutura de votação, magnitude do distrito e fórmula eleitoral, tem impacto na corrupção, medida através de do CPI da TI, e outros três indicadores, já que afetam a capacidade do eleitor responsabilizar o político eleito. Para os autores, maiores magnitudes distritais e menores limiares de representação são associados com menos corrupção (efeito barreira de entrada); Eleição individual, ao invés de listas partidárias, é associada com menor corrupção (efeito de preocupação na carreira); e eleição majoritária em distritos pequenos deve ser associada com menos corrupção do que eleição proporcional em distritos grandes (efeito da competição eleitoral) (PERSSON, Torsten

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e colab., 2003, p. 963). Na mesma linha, Kunicová e Rose Ackerman (2005) comparam 124 países e encontram evidências de que representação proporcional, especialmente em conjunto com sistemas presidencialistas, favorece comportamentos corruptos, medido por índices de percepção da corrupção da TI e do WB. As autoras assumem que

Políticos comparam as chances de reeleição ganhos de enriquecimento pessoal ilícito pois revelação da busca de vantagens corruptas reduzem as chances de reeleição. Portanto, o controle da busca de vantagens corruptas depende tanto do local das rendas e se qualquer dos atores tem incentivos quanto habilidade de monitorar aqueles políticos com acesso à rendas. (KUNICOVÁ e ROSE- ACKERMAN, 2005, p. 573, tradução nossa)83

Afridi e colaboradores (2019), analisando dados locais da índia, argumentam que em sistemas majoritários a corrupção pode aumentar em face de maior competição eleitoral, já que a o único tipo de corrupção que aprece ser afetado é aquele no qual eleitores extraem benefícios privados (AFRIDI e colab., 2019). Batzilis (2019), ao analisar valores cancelados após auditorias preventivas realizadas em municípios da Grécia, também identifica municípios mais competitivos apresentam menor corrupção (BATZILIS, 2019).

Melo, Pereira e Figueiredo (2009, p. 1219) analisam tribunais de contas estaduais e encontram evidências empíricas de que a performance de instituições de auditoria

estaduais brasileiras podem ser explicadas pela alternância de elites políticas no controle dos governos estaduais, pela volatilidade eleitoral dos eleitores, e pelos seus arranjos institucionais internos, incluindo regras de recrutamento de auditores e organismos de tomada de decisão. (MELO e colab., 2009, p. 1219, tradução nossa)84

Por definição, democracias são caracterizadas não apenas por eleições livres e competitivas, mas também por uma série de mecanismos de accountability que limitam o governo. O que especulo a seguir é que políticos eleitos interagem em essas organizações cujo objetivo é manter esses mesmos políticos limitados e que no curso de seus mandatos,

83 _{politicians trade off their re-election chances against illicit personal enrichment because revelations}

of corrupt rent-seeking reduce re-election chances. Thus, the control of corrupt political rent-seeking depends both on the locus of rents and on whether any actors have both the incentives and the ability to monitor those politicians with access to rents.

84 _{Brazilian state AIs can be explained by the turnover of political elites controlling state governments,}

by the voters’ electoral volatility, and by their internal institutional arrangements, including inter alia the rules for recruitment of auditors and top decision-making bodies.

dependendo do contesto político e institucional, respondem a diferentes incentivos para reformar essas instituições.

O argumento que este trabalho sustenta com base na teoria acima é que em qualquer relação do tipo principal-agente, as prerrogativas e garantias de cada um que formam o desenho institucional estruturam a interação entre esses agentes e formam padrões cuja compreensão merece atenção. Tais regras estruturam a relação entre os principais e agentes e envolvem não apenas a estrutura legal, mas também a capacidade para a implementar, se necessário, contra a vontade do agente85_.

Em um contexto de pouca competitividade política e burocracia dispersa, o custo da captura daquela burocracia tendem a ser baixos. Estabilidade do grupo no poder ao longo do tempo e a falta de autonomia da burocracia aumentam os custos da não cooperação para a burocracia. O agente político nesse cenário tem uma grande discricionariedade sobre a burocracia (da maneira que um cidadão nunca teria sobre um político eleito) e não encontra um ator organizado para resistir.

3.1.2 Abrindo a caixa de Pandora da autonomia: garantias x capacidade coercitiva