Compras governamentais e políticas públicas

Além do papel estratégico para aquisições e contratações necessárias ao funcionamento da máquina pública e ao cumprimento das missões institucionais, as compras públicas podem se configurar, direta ou indiretamente, como instrumentos de políticas públicas, de modo a viabilizar outros objetivos também associados ao processo de desenvolvimento. Assim, a Administração Pública pode utilizar-se do seu poder de compra para gerar externalidades positivas, tais como proteção ao meio ambiente, estímulo ao emprego e renda, inclusão educacional, proteção aos discriminados e diminuição das desigualdades, entre outros, expandindo a economia sustentável e fomentando determinados setores (PONCIANO, 2017). De acordo com o Boletim de Compras Públicas elaborado pela ENAP e emitido em outubro de 2018, a movimentação financeira gerada pelas compras públicas é significativa, representando em média 0,96% do PIB brasileiro, no período de 2007 a 2017, tendo totalizado no ano de 2017 aproximadamente 60,43 bilhões de reais gastos em compras do governo.

Figura 5 - Evolução do Total de Compras Públicas

Fonte: ENAP, 2018

Squeff (2014) comenta sobre o conceito de value for money, utilizado em parcerias público-privadas e que está relacionado às vantagens socioeconômicas, tangíveis ou não, decorrentes das contratações públicas, e pressupõe que o Estado, no seu papel de comprador, assegure que os resultados obtidos sejam os melhores para a sociedade, e apresenta o posicionamento de Uyarra e Flanagan (2010), segundo o qual “o uso estratégico da demanda governamental pode aperfeiçoar o desempenho do governo nas ações sob sua responsabilidade e garantir mais rapidez na consecução de determinados projetos, com melhoria da qualidade do serviço público” (SQUEFF, 2014, p. 9). Ademais, a autora ratificou o entendimento de Geroski (1990) que, após analisar no contexto das inovações tecnológicas alguns casos de sucesso decorrentes das compras públicas, concluiu que

as compras podem servir como estímulos em determinadas condições, tais como reforço de padrões, definição de um conjunto claro de necessidades em direção aos quais esforços inovativos possam ser dirigidos, garantia de mercado para novos produtos e serviços e incentivo à competição (SQUEFF, 2014, p. 14).

Em contrapartida à rigidez da Lei de Licitações, algumas alterações foram implementadas no sentido de direcionar o poder de compra do governo para determinados objetivos. Sem julgar eventual eficiência do mecanismo ou avaliar os custos, serão apresentadas algumas dessas medidas.

O inciso XXVII do artigo 24 da Lei nº 8.666/93 caracteriza-se como uma decisão tomada com o objetivo de resolver um problema coletivo, dispensando os procedimentos licitatórios em contratações que tenham por objeto a coleta, o processamento e a comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis quando se tratar de associação ou cooperativa formada por pessoas de baixa renda, reconhecidas como catadores de materiais recicláveis. Essa medida contribui para a geração de emprego e renda aos catadores de lixo, além de proteção ao meio ambiente e inclusão social. Similarmente, o inciso XX institui uma política pública para inclusão de portadores de deficiência física, pois dispensa a licitação em contratações diretas com associações de portadores de deficiência sem fins lucrativos para a prestação de serviços ou fornecimento de mão de obra, tendo como objetivo a geração de emprego. Esse incentivo é ratificado no inciso II do § 5º do artigo 3º com a possibilidade de estabelecimento de margem de preferência nos processos licitatórios.

Com o advento da Lei nº 12.349, de 15 de dezembro de 2010, a inclusão do “desenvolvimento nacional sustentável” como objetivo das licitações e as demais alterações dela decorrentes permitem que o agente público, no momento das aquisições, possa inserir no edital as exigências técnicas que julgar pertinentes para garantir esse fim. Nesse sentido, ficam autorizadas margens de preferência para produtos manufaturados e serviços nacionais, podendo ser potencializados se resultantes de inovação tecnológica realizada no país, como forma de proteção da indústria nacional. Assim, é possível adquirir num processo licitatório produtos nacionais ainda que estejam até 25% mais caros do que os seus concorrentes importados, além de benefícios estabelecidos nos critérios de desempate.

Outro incentivo bastante usual foi instaurado por meio da Lei Complementar nº 123/2006, que institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, estabelecendo normas relativas ao tratamento diferenciado e simplificado a essas categorias. Dentre outras vantagens, as ME/EPP possuem prazo especial para a comprovação da regularidade fiscal; direito de empate ficto com a proposta da empresa de maior porte, se o

valor da sua proposta for até 10% ou 5% superior ao daquela, a depender da modalidade da licitação; processos licitatórios restritos à participação dessas empresas nos itens de contratação cujo valor seja de até R$ 80.000,00; e cota de até 25% do objeto para a contratação exclusiva de ME/EPP em certames para aquisição de bens de natureza divisível.

Em complemento, o Decreto nº 8.538, de 2015, estende esse tratamento favorecido aos agricultores familiares e produtores rurais pessoa física, microempreendedor individual e sociedades cooperativas de consumo, desde que estejam em situação regular junto à Previdência Social e ao Município e tenham auferido receita bruta anual até o limite de que trata o inciso II do caput do art. 3º da Lei Complementar n. 123, de 2006. Todavia, o inciso VI do § 4º do art. 3º da mesma lei estatui que as cooperativas, salvo as de consumo, não podem usufruir desse tratamento diferenciado.

Nesses casos, o governo tem o apoio do SEBRAE na elaboração de cartilhas e palestras sobre o assunto com o intuito de aproximar esse nicho das concorrências públicas, contribuindo para a geração de empregos formais e distribuição de renda, bem como a solidificação do desenvolvimento local. O direcionamento de privilégios a determinados setores varia de acordo com o momento econômico e político, havendo benefícios permanentes e outros temporários. Além dos já explicitados, o quadro abaixo apresenta alguns decretos que regulamentam margens de preferência para manufaturados nacionais estabelecidas ao longo dos anos.

Quadro 1 - Margem de Preferência

LEGISLAÇÃO APLICAÇÃO

Decreto nº 7.709/2012 Aquisição de motoniveladoras, pás mecânicas, escavadores, carregadoras e outros

Decreto nº 7.713/2012 Aquisição de fármacos e medicamentos

Decreto nº 7.756/2012 Aquisição de produtos de confecções, calçados e artefatos Decreto nº 7.767/2012 Aquisição de produtos médicos

Decreto nº 7.810/2012 Aquisição de papel-moeda

Decreto nº 7.812/2012 Aquisição de veículos para vias férreas

Decreto nº 7.816/2012 Aquisição de caminhões, furgões e implementos rodoviários Decreto nº 7.840/2012 Aquisição de perfuratrizes e patrulhas mecanizadas

Decreto nº 7.843/2012 Aquisição de disco para moeda Decretos nº 7.903/2013 e

nº 8.194/2014 Aquisição de equipamentos de tecnologia da informação e comunicação Decreto nº 8.184/2014 Aquisição de equipamentos de tecnologia da informação e comunicação

Decreto nº 8.185/2014 Aquisição de aeronaves executivas, manufaturados nacionais

Decreto nº 8.186/2014 Aquisição de licenciamento de uso de programas de computador e serviços correlatos

Decreto nº 8.223/2014 Aquisição de brinquedos

Decreto nº 8.224/2014 Aquisição de máquinas e equipamentos Fonte: Elaborado pela autora

Assim como as prerrogativas da agricultura familiar, que serão abordadas em tópico posterior, todas essas vantagens definidas pelo Estado em prol de determinados setores com a finalidade de compensar a assimetria de poder comercial em licitações são exemplos do uso do poder de compras governamentais como ferramentas de políticas públicas.