Na perspectiva da sociedade em rede não se encontra uma definição exata e clara de governança. As afirmativas convergem para a ideia de governança como um processo de coesão de grupo, portanto as variações estariam vinculadas a esses processos.
Autores brasileiros, como Roth et al. (2012), ao recuperarem e analisarem definições de governança, consideram importantes separar o conceito de governança como processo e governança como gestão.
De acordo com Provan e Kenis (2008), a governança acontece por meio do uso de estruturas para coordenar e controlar ações conjuntas. Segundo Albers (2005), a governança acontece por meio de um processo de barganha entre empresas que participam desse arranjo, ou de seus gestores. As empresas abrem mão da sua liberdade em função do seu negócio e das regras criadas pelo grupo. Para Theurl (2005), a governança é o conjunto de regras que asseguram e equilibram os interesses e a viabilidade da rede, principalmente quando atores têm interesses distintos.
Autores como Castells (2005), Maturana (1995), Deleuze e Guattari (1992), que advogam o paradigma de uma nova sociedade, colocam as características de variabilidade das redes de qualquer natureza (de negócios, de cooperação, sociais, de políticas públicas), o que permite a inferência que a governança das redes também varia conforme as características da rede. O presente trabalho aceita o conceito de volatilidade da governança.
Na perspectiva racional, a governança é definida como o conjunto de regras para solução das dependências de recursos e para o controle do comportamento, com
regras de salvaguarda de posse de recursos. Em situação de mudanças ambientais, tais como leis, flutuações cambiais e escassez de matéria prima, os acordos podem ser revistos. Aqui, a governança só se modifica em situações de pressão. No presente trabalho, utiliza-se em parte essa noção de governança, especialmente no item de mudança conforme pressões ambientais.
Ainda na perspectiva racional, encontra-se uma variante para a governança como gestão. Nessa linha, a governança não se refere apenas aos acordos e controles, mas também aos arranjos para resultados. Na verdade, o resultado é que orienta toda a governança. Conforme Roth et al. (2012), o sistema de governança constrói normas, regras, autonomia e limites para os atores, em função dos objetivos a serem alcançados.
O presente trabalho aceita a afirmativa que a governança pode ser entendida como um conjunto de mecanismos que se adapta em função dos objetivos. No entanto, para os propósitos do trabalho, o sistema deve ser do tipo aberto, que se modifica continuamente. Esse enquadramento parece apropriado para políticas públicas, que tem objetivos definidos e deve se organizar em função deles.
Na visão econômica, a governança é definida como contratos que são construídos na formação das parcerias e são ajustados conforme os fatos se sucedem (WILLIAMSON, 1985). A função básica do contrato é controlar o comportamento e fazer adaptações às mudanças ambientais. Como o ambiente se transforma e as pessoas também, os ajustes acabam sempre ocorrendo.
São importantes para o presente trabalho as afirmativas sobre ajustes do contrato que são realizados durante a sucessão de fatos. Os autores dessa linha (WILLIAMSON, 1985; PROVAN; KENIS, 2008) afirmam que as partes negociam adendos, o que as aproximam da afirmativa deste trabalho de características específicas das expressões de governança.
Na perspectiva social, um dos modelos de governança que busca a conjunção do social, do econômico e os problemas a serem resolvidos é o apresentado por Jones, Hesterly e Borgatti (1997). A Figura 2, adaptada pelo autor, mostra o circuito de formação da governança a partir dos encontros repetidos entre os atores e a realimentação no sistema, que une ainda mais o grupo e fortalece as regras (ou a retroalimentação contrária, quando conflitos de interesses levam à quebra de regras, fragilizando as relações sociais de confiança e comprometimento).
Figura 2 – O modelo de Jones, Hesterly e Borgatti, unindo relações sociais e governança
Fonte: Adaptado pelo autor, a partir de Jones, Hesterly e Borgatti (1997).
Considerando o modelo como um sistema e considerando os conhecimentos de dinâmica de grupo, conforme Moreno (1983), a governança nessa perspectiva é mutável e adaptável, incluindo a situação de entrada e saída de atores. Essa situação de variabilidade de acordos internos e variabilidade de participação de atores serve aos propósitos de analisar redes de políticas públicas que, justamente, têm essa característica de mudança de participantes.
Como se percebe nas definições, há convergência na afirmativa de que contratos formais não resolvem totalmente os problemas, havendo necessidade de acordos entre as partes. Esses acordos podem ser chamados de governança relacional, já que são construídos nas relações sociais do grupo, o que torna cada grupo distinto nas suas construções. É este o foco do presente trabalho: as características específicas da governança conforme cada rede, com foco em redes de políticas públicas.
O Quadro 2 apresenta o resumo das afirmativas sobre governança, as quais são adotados no trabalho.
Quadro 2 – Resumo das afirmativas sobre governança nas quatro perspectivas
Conceito Resumo Autores mais
referenciados Sociedade em
rede
A governança é difusa e busca a coesão de grupo; existe volatilidade, porque as ligações podem se estender ao infinito, Castells (1999), Maturama (1995), Deleuze e Guattari (2000) Paradigma Econômico
Controlar o comportamento e fazer adaptações conforme novas condições do ambiente e de interesses dos atores.
Williamson (1985)
Paradigma Racional
Conjunto de regras para a solução de dependência de recursos, buscando o controle do comportamento, criando regras de salvaguarda, com necessidade de arranjos constantes, que são específicos de cada grupo.
Grandori e Soda (1995)
Paradigma Racional com foco em gestão
Sistema de regras que se adapta em função dos
objetivos e resultados a serem alcançados. Grandori (2006)
Paradigma Social
O encontro entre os atores origina as regras que constituem a governança relacional; mudanças nas condições do ambiente e do grupo mudam a governança.
Jones, Hesterly e Borgatti (1997) Grandori (2006) Fonte: Construção do autor (2017).
Considerando a importância da governança relacional como processo de construção que distingue os mecanismos de cada grupo, seguem informações mais detalhadas.