Conceito de Políticas Públicas

Inúmeras são as responsabilidades que o Estado vem assumindo, pelo menos formalmente, face às demandas sociais. Hoje em dia, as demandas mais importantes estão nos setores de Saúde, Educação, Segurança, Meio Ambiente, Transportes e Habitação.

As Políticas Públicas são instrumentos para a atuação do Estado nessas áreas e não podem ser confundidas com a prestação de serviços do Poder Público aos cidadãos, que podem depender daquelas políticas, por exemplo, terceirizando os serviços por meio de empresas públicas ou privadas.

O processo em torno do qual se montam as Políticas Públicas podem abranger aproximadamente os seguintes estágios, segundo Rua (1995):

- Formação de Agenda: na qual são estipuladas as questões a serem discutidas pelo Governo, priorizam-se os principais problemas, definem-se os que são mais emergenciais. Mas, nem sempre, os problemas mais emergenciais terão prioridade, pois muitas vezes estão sujeitos a diversos fatores como levantamento de recursos, vontade política ou mobilização social;

- Formulação de Políticas Públicas: uma vez que as questões são inseridas na agenda, definem-se os objetivos das políticas, as ações que serão desenvolvidas e as metas a serem alcançadas. O princípio de uma política pública deve ser a interpretação de dados e estatísticas para um amplo conhecimento do problema, além de estabelecer os caminhos para a viabilidade financeira e legal;

- Implementação de Política Pública: é a etapa essencial para o resultado final. Nessa fase, está em jogo o treinamento do pessoal responsável pela execução das Políticas Públicas, o empenho do chefe do Executivo ou o empenho político e a gestão dos recursos.

Nos últimos anos, exigências nas leis garantem a participação da sociedade na discussão do processo de desenvolvimento, mas nem sempre isso é garantia de que os atores privados não sejam grupos com interesses econômicos em determinadas aprovações ou que correspondam às necessidades reais da maioria da população.

Para que a implementação das Políticas Públicas seja bem executada, é necessário um embasamento teórico adequado em relação ao problema e à solução, recursos suficientes e um órgão ou agência implementadora capaz de coordenar ações entre as diversas esferas do Poder Público, como União, estado e municípios.

Pela natureza complexa dos objetivos da Política Pública, elas não podem estar contidas em apenas uma gestão política, haja vista que quando bem planejada e implantada, acaba “atravessando” várias gestões; independente da orientação política de seus governantes, ela acaba sendo legitimada por sua importância e benefícios.

Pode-se dizer que as Políticas Públicas são as ações tomadas ou não pelo governo e os impactos dessas ações ou de suas omissões.

As Políticas Públicas podem ter as seguintes metas:

- Distributiva – com objetivos pontuais, acaba beneficiando normalmente grupos da população mais necessitada, mediante recursos provenientes da totalidade da população. Bastante comum no Brasil, não é universal e possui pouca oposição na sociedade. Por exemplo: pavimentação de ruas, doações de cadeiras de rodas etc. Podem ser consideradas clientelistas ou não;

- Redistributiva – redistribuição de recursos na qual uma parte da sociedade é responsável por pagar determinado imposto que será redistribuído na forma de benefícios às camadas de baixa renda. Em geral, são vistas como direitos sociais. Por exemplo: Programas habitacionais para a população carente;

- Regulatória – mais relacionada à Legislação, regulamenta obrigatoriedades, como devem ser realizadas algumas atividades. Por exemplo: Código de Trânsito. As políticas regulatórias também podem ser consideradas Constitutivas, que são normas e procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e implementadas as políticas distributivas e redistributivas. Por exemplo: Regras constitucionais.

Outros autores, como Teixeira (2002), ainda classificam as Políticas Públicas quanto à natureza ou o grau de intervenção:

- Estruturais. Por exemplo: política de geração de empregos;

- Conjunturais ou Emergenciais. Por exemplo: Programa Fome Zero. E quanto à abrangência dos seus possíveis benefícios:

- Universais: para todos os cidadãos;

- Segmentais: para um segmento específico da população;

- Fragmentadas: para grupos específicos dentro de cada segmento.

Dessa forma, as Políticas Públicas direcionam a atuação do governo e definem sua abrangência, sendo essenciais para a gestão pública. Um governo de qualidade está diretamente ligado à formulação e à aplicação de políticas bem estruturadas.

No Brasil, pode-se citar problemas que afetam a implantação das Políticas Públicas. Conforme citado na introdução desse capítulo, uma das maiores dificuldades encontradas é que as Políticas Públicas, muitas vezes, não são articuladas entre as diferentes esferas de Governo ou mesmo entre Agências e Órgãos Públicos, causando sobreposição de competências e má distribuição de recursos.

Não é raro que cada Órgão defina uma política diferente para o mesmo assunto e o pior, não há cooperação entre os governos na distribuição de dados e informações que seriam necessárias para elaborar tais políticas. Outro grave problema é a descontinuidade administrativa, na qual o Órgão responsável por determinada Política Pública direciona-a de acordo com os interesses próprios, que se alteram a cada gestão.

Ao longo da História, nota-se que a Política Habitacional brasileira apresenta fragmentação e descontinuidade nas diversas esferas de governo. Um exemplo que pode ser citado é o do Governo do estado e Prefeituras de São Paulo, nos quais não há compartilhamento de dados entre secretarias como base única de mapeamentos dos assentamentos precários, por exemplo, nem entre municípios vizinhos da região metropolitana e a Prefeitura de São Paulo, ou esses com o Estado. Também não há uma Política Habitacional regional que possa ser interligada com a de mobilidade ou

de recursos hídricos. Mesmo com o Plano Municipal de Habitação desenvolvido para um universo temporal superior ao das gestões dos prefeitos, fica evidente a mudança de direção a cada troca do Executivo.

A maioria das políticas públicas brasileiras não é de acesso universal, há características nas quais predominam a setorialidade, ou seja, têm como alvo categorias específicas da população, o que dificulta a massificação das lutas e a formação de alianças duradouras entre diferentes setores da sociedade, vez que atingem segmentos sociais diversos e, sendo assim, acabam tendo caráter compensatório, e mesmo as políticas regulatórias não atingem o problema na origem.

Outra característica negativa presente nas Políticas Públicas brasileiras é a valorização do que é ofertado, sem considerar as reais necessidades dos beneficiários, resultando em desperdícios e falta de credibilidade nos governos.

O que mais se tem visto no país são políticas emergenciais para tentar sanar algum problema e não para combater a sua causa, muitas vezes sendo formuladas com cunho eleitoreiro.

5 POLÍTICAS HABITACIONAIS NO PAÍS

As comunidades estudadas na cidade de São Paulo, atendidas por meio de diferentes tipos de programas habitacionais, apresentaram uma precariedade em comum, que foi o ponto de partida da tese.

Mas antes de analisar as deficiências encontradas nesses atendimentos habitacionais, é importante compreender os últimos 30 anos da Política Habitacional do país, que serão tratados a seguir, neste capítulo. E para completar a análise, foram identificados programas de habitação social em municípios que se destacaram por meio da implantação de políticas relevantes.

Para compreender esses anos, classificados como 4º. e 5º. períodos de desenvolvimento da Política Habitacional, conforme a linha histórica apresentada no capítulo 3, item 3.5, de 1986 para cá, é preciso analisar os últimos acontecimentos da passagem da ditadura para a Nova República.

5.1 Governo Federal: os últimos 30 de Políticas Habitacionais – do pós-BNH ao Programa Minha Casa Minha Vida

Os anos de abertura política, entre a anistia de 1979 e o final do regime militar, em 1985, foram marcados por grandes mobilizações pela redemocratização e por políticas sociais.26

Muitas vezes citadas como décadas perdidas, pelos baixos índices de crescimento que a Economia apresentou nos anos de 1980 e 1990, e embora tenha aumentado muito a pobreza da população, também foi o período no qual a

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A igreja católica também teve um papel fundamental nesse período por meio do documento “Ação Pastoral e o Solo Urbano”, importante marco na luta pela reforma urbana onde a função social da propriedade era defendida. Em janeiro de 1985 foi criado o Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Com mais maturidade, a reivindicação que tempos atrás era apenas por moradia, passou a buscar também o direito à cidade, culminando numa articulação de participação popular e entidades, como a Federação Nacional dos Arquitetos, Federação Nacional dos Engenheiros, Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE), Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR), Movimento dos Favelados, Associação dos Mutuários, Instituto dos Arquitetos, Federação das Associações dos Moradores do Rio de Janeiro (FAMERJ), Pastorais, movimentos sociais de luta pela moradia, entre outros. O Movimento teve uma atuação importantíssima na Assembleia Nacional Constituinte em 1988, elaborando um projeto de lei que em seguida seria incorporado na Constituição Federal.