Conceito, tipos e espécies de Medidas Socioeducativas

Feita a crítica, cuidaremos, agora, de discorrer, mais amiúde, sobre os institutos do Sistema Socioeducativo, bem como sobre sua fundamentação constitucional. Como já foi apresentado, o núcleo da responsabilização juvenil no Brasil consiste na aplicação de uma das seis medidas socioeducativas. Não existe, no ECA ou no SINASE, um conceito claro sobre o que são as medidas socioeducativas, pelo que perde, o legislador, a oportunidade de enfrentar claramente a questão do caráter sancionatório das medidas. Tangenciando o problema, a lei opta por definir não um conceito, mas os objetivos das Medidas Socioeducativas, definidas no Art. 1º, §2º da lei do SINASE, transcrito a seguir:

Art.1º, § 2o - Entendem-se por medidas socioeducativas as previstas no art. 112 da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), as quais têm por objetivos:

I - a responsabilização do adolescente quanto às consequências lesivas do ato infracional, sempre que possível incentivando a sua reparação;

II - a integração social do adolescente e a garantia de seus direitos individuais e sociais, por meio do cumprimento de seu plano individual de atendimento; e

III - a desaprovação da conduta infracional, efetivando as disposições da sentença como parâmetro máximo de privação de liberdade ou restrição de direitos, observados os limites previstos em lei.

Destarte a falta do estabelecimento de um conceito objetivo que defina as medidas socioeducativas, o SINASE é muito feliz ao definir os três objetivos das medidas socioeducativas acima descritos. Acerca do tema, três pontos merecem destaque.

O primeiro diz respeito ao inciso I aqui analisado, segundo o qual é objetivo das medidas socioeducativas a responsabilização do adolescente. Não nos parece ser à toa que a responsabilização figura como primeiro dos objetivos elencados no art. 1º,§2º do SINASE. Pelo contrário, ao colocá-la nesta posição, o legislador visa deixar claro a razão de ser do Sistema Socioeducativo, desautorizando por completo a aplicação de uma medida socioeducativa quando inexiste prática de ato infracional por parte do(a) adolescente, ou seja, o estabelecimento de uma medida socioeducativa como se medida meramente protetiva fosse. Colocado este como objetivo maior do Sistema Socioeducativo, nos resta concluir que os

incisos seguintes nada mais são que ferramentas necessárias para alcançá-lo ou, por outro lado, seus desdobramentos.

O segundo ponto diz respeito à possibilidade de se reconhecer, da leitura do inciso III acima transcrito, a opção legal por atribuir às medidas socioeducativas o caráter

sancionatório tão vastamente discutido pela doutrina. A palavra “sanção”, lembre-se, origina-

se do latim “sanctio”, que significa “estabelecido por lei”. Em sua compreensão moderna, sanção é uma restrição de direitos imposta como reprovação de uma conduta social e normativamente desaprovada, a consequência que se agrega a uma lei, visando o seu cumprimento obrigatório.

Ora, a restrição de direitos (e a privação de liberdade, lato sensu, também uma espécie desse gênero) são, por força do inciso III aqui discutido, um necessário componente da Medida Socioeducativa, ferramenta mesmo para que se alcance a desaprovação da conduta delitiva pretendida pela medida. Negado o caráter sancionatório às medidas socioeducativas, permaneceremos na obscura imprecisão que é marca dos Códigos de Menores, nas quais se confundem proteção e restrição de direitos – ainda que com a melhor das intenções – em virtude do que é possível chegar ao extremo de considerar bom para o adolescente ser privado de liberdade em instituição socioeducativa, sem que tal intervenção seja lastreada em sentença condenatória atestando a autoria de um ato infracional.

O terceiro ponto a ser destacado, por fim, é o fato de que, se a medida socioeducativa tem caráter sancionatório, ela não possui unicamente este caráter. A restrição de direitos e, mesmo sua expressão mais definitiva, a privação de liberdade, necessariamente tem que ser cotejada em face do disposto no inciso II, segundo o qual a medida visa, também, à integração social do adolescente e à efetivação de seus direitos. Observe-se, nesse sentido, a dupla importância deste inciso: ele estabelece, ao mesmo tempo o lócus de realização das medidas socioeducativas, qual seja, a sociedade a que o adolescente pertence, conformada por sua comunidade e família, bem como evidencia o caráter protetivo das medidas socioeducativas, concretizado no objetivo de garantir direitos.

Em face deste objetivo, pode-se concluir o porquê da prioridade dada pelo Sistema Socioeducativo às medidas em meio aberto e, ainda, compreender que a privação de liberdade, em que pesem suas raízes segregacionistas, não pode ser executada de tal maneira que provoque o rompimento dos vínculos familiares e comunitários do adolescente.

É devido a este necessário equilíbrio que se nos afigura mais correta a posição de Sposato a que nos referimos anteriormente, de que o caráter sancionatório das medidas socioeducativas não retira delas seu caráter protetivo. Por outro lado, em face da cristalina

clareza do artigo ora discutido, não é possível conceber uma medida socioeducativa destituída de seu caráter sancionatório. Se assim o fosse, melhor estaria ela elencada no rol não taxativa das medidas protetivas previstas no art. 101 do ECA.

É preciso que se destaque, ainda, que a responsabilidade do adolescente, assim construída, equilibrando caráter sancionatório e caráter protetivo, objetivando, quando possível, a reparação do dano, está em total consonância com o conceito de responsabilidade restaurativa – ou seja, a forma ideal de responsabilização dentro da teoria da Justiça Restaurativa, se considerada desde um ponto de vista maximalista. Sobre o tema, nos aprofundaremos melhor no terceiro capítulo desta pesquisa.

Diante do que se discutiu até aqui, nos arriscaremos na proposição de um conceito claro para definir medidas socioeducativas como aquelas medidas impostas ao adolescente, via

sentença judicial, de caráter sancionatório e protetivo, com objetivo de responsabilizá-lo por um ato infracional por ele cometido.

O art. 122 do ECA estabelece seis diferentes tipos de medidas socioeducativas, sendo quatro medidas não privativas de liberdade ou medidas em meio aberto (Advertência, Reparação de Dano, Prestação de Serviços à Comunidade, Liberdade Assistida) e duas medidas privativas de liberdade ou medidas em meio fechado (Semi-liberdade e Internação). Por força dos arts. 121 e 122 do ECA, as medidas privativas de liberdade devem ser aplicadas em caráter excepcional, favorecendo-se as medidas em meio aberto. O motivo de tal prioridade não é outro senão os princípios basilares da Doutrina da Proteção Integral, que analisaremos, agora, com maior pormenor.

A lei estabelece, também, diferentes responsáveis para a execução das medidas, sendo que:

 Advertência e Reparação de Dano são executadas em sede do próprio Poder Judiciário, nos autos do processo;

 Liberdade Assistida e Prestação de Serviços à Comunidade são de responsabilidade do município, executadas pelos Centros de Referência Especial da Assistência Social (CREAS);

 Semi-liberdade e Internação são executadas em centros socioeducativos, em geral, ligados às secretarias estaduais de assistência social ou a fundações de direito da criança e do adolescente.

Vê-se, portanto, que o Sistema Socioeducativo é federalizado, ou seja, tem sua execução dividida entre os entes federados, sendo as medidas em meio aberto de responsabilidade do município; as medidas de privação de liberdade são de responsabilidade

do Estado; ficando a cargo da União emitir normas gerais para regulamentar as medidas socioeducativas. Uma consequência disso, ainda pouco difundida no Brasil, é que, para além do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo, deveríamos construir Sistemas Estaduais de Atendimento Socioeducativo e Sistemas Municipais de Atendimento Socioeducativo, de forma que uns se comunicassem com outros.

Tendo em vista que os programas de execução de medidas socioeducativas, tanto em meio aberto quanto em meio fechado, se conformam como políticas públicas de competência quer dos estados, quer dos municípios (excetuando-se as medidas de advertência e reparação de dano), questão interessante que se coloca no plano das medidas socioeducativas é a alocação dos programas de execução dentro das políticas públicas dos estados e municípios brasileiros.

O ECA, quando de sua publicação, não cuidou de estabelecer o órgão responsável por esta tarefa. Se, para as medidas em meio fechado, herdeiras da estrutura física e política das antigas FEBEMs, permanecer dentre as políticas de assistência social tenha sido uma questão de continuidade, no tocante às medidas em meio aberto a situação não estava tão clara. A carência de melhor definição acerca do órgão municipal responsável pelo atendimento socioeducativo fez com que, até o fim da década de 1990, apenas quatro capitais brasileiras executassem as medidas de liberdade assistida e prestação de serviços à comunidade: Palmas – TO, Porto Alegre – RS, São Luis – MA e Belo Horizonte – MG (Souza, 2014).

Outra consequência desta indeterminação diz respeito ao posicionamento dos programas de execução de medidas dentro dos organogramas do Poder Executivo dos municípios e estados brasileiros, tema que tem impactos orçamentários, políticos e funcionais. Muito ilustrativo é, nesse sentido, o levantamento feito por Lopes, segundo o qual o Departamento Geral de Ações Socioeducativas do Estado do Rio de Janeiro – responsável portanto, pela privação de liberdade – entre 1993 e 2007, mudou onze vezes de lugar no organograma das secretarias estaduais, dentre elas, secretarias de direitos humanos, infância e adolescência, assistência social e família, justiça e educação (2015, pp. 17 e 18).

O município de Fortaleza enfrentou a mesma indefinição no tocante ao seu programa de execução de medidas socioeducativas. Frise-se que somente no ano de 2006 é que Fortaleza iniciou a municipalização da execução da medida de Liberdade Assistida e só em 2008 iniciou-se a da Prestação de Serviços à Comunidade. Até então executada pela equipe técnica da 5ª Vara da Infância e Adolescência de Fortaleza/Projeto Justiça Já (ANJOS, 2013, pp. 28 e 29). Até chegar a sua configuração atual, em que LA e PSC são executados pelos Centros de Referência Especial da Assistência Social (CREAS), o programa passou pela Fundação da

Criança e da Família Cidadã (FUNCI), onde se originou, pela Secretaria de Direitos Humanos do Município e, por fim, pela Secretaria de Trabalho, Assistência Social e Combate à fome (SETRA), onde está hoje.

A Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais, estabelecida por meio da Resolução 109 de 2009, do Conselho Nacional de Assistência Social17, sanou esta lacuna ao definir a execução das medidas socioeducativas como parte das atribuições da assistência social. Para tanto, criou o Serviço de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas, de responsabilidade dos Centros de Referência Especial de Assistência Social (CREAS) dos municípios. Mais uma vez, o modelo de responsabilização juvenil brasileiro se afasta do direito penal dos adultos, cuja execução das sentenças fica a cargo das Secretarias de Justiça.

Cabe aqui uma rápida digressão: como já se discutiu fartamente, é característica marcante da lógica tutelar dos Códigos de Menores a concepção segundo a qual o “menor” está sendo mais tratado – e portanto, protegido – que responsabilizado, mesmo quando privado de liberdade. As políticas socioassistenciais, por outro lado, são, historicamente, políticas de garantia de direitos. O Brasil, ao optar por inserir os programas de execução das medidas socioeducativas, tanto em meio aberto quanto fechado, no âmbito dos órgãos de Assistência Social, está, em verdade, atribuindo a tarefa de restringir direitos a atores cujo

ethos fundamental é a proteção. Não seria essa opção, portanto, uma contradição por

natureza? Responder a essa pergunta exige que entendamos como a inserção das medidas socioeducativas no plano da Assistência Social ocorre no Brasil, assunto que abordaremos, de forma sintética, a seguir.