CONCEITOS FUNDAMENTAIS

tem indicado ao Organismo Internacional quais as formas mais robustas e de maior efetividade devem ser implementadas para a solução de conflitos. É de se esperar que o emprego da força em situações específicas seja necessário para a manutenção da paz e a conservação da dignidade humana. Destaca-se que a conjugação de esforços para conter a violência e restaurar a soberania de Estado em crise profunda é o caminho mais adequado para a solução de controvérsias.

2.2 CONCEITOS FUNDAMENTAIS

Para o entendimento adequado deste trabalho, faz-se necessário explicitar alguns conceitos, termos e definições relativos às operações de paz e ao sistema ONU, com o intuito de nivelar o conhecimento e permitir uma compreensão plena do assunto tratado. Vale dizer que algumas terminologias são discutíveis por não serem explícitas na Carta da ONU. Serão apresentados a seguir os conceitos extraídos do Manual do Ministério da Defesa (BRASIL, 2013) e outras resoluções como “Uma Agenda para a Paz”, apresentado pelo Secretário-Geral da ONU, Boutros Boutros-Ghali, em 17 de Junho de 1992; e “Suplemento de Uma Agenda para a Paz”, de 3 de Janeiro de 1995¹⁰ :

• Operações de paz: são instrumentos de administração, por terceiros, de conflitos entre Estados ou territórios de determinado Estado, por meio da intervenção internacional voluntária e organizada, preferencialmente, de caráter multinacional. As operações de paz não devem substituir a negociação, nem os esforços voltados à promoção da paz, para os quais poderá até contribuir, já que têm como propósito favorecer o desenvolvimento de entendimentos negociados para a solução ou superação de conflitos.

• Diplomacia Preventiva (preventive diplomacy): prevenção do surgimento de disputas entre Estados, ou no interior de um Estado, visando evitar a deflagração de conflitos armados ou o alastramento destes uma vez iniciados. Contempla ações autorizadas de acordo com o Capítulo VI da Carta da ONU.

10 Os documentos estão disponíveis em <http://www.un.org/docs/SG/>Acesso em 15 de Junho de 2017

• Promoção da Paz (peacemaking): ações diplomáticas empreendidas após o início do conflito, que visam a negociação entre as partes para a suspensão das hostilidades. Baseiam-se nos mecanismos de solução pacífica de controvérsias previstos no Capítulo VI da Carta da ONU.

• Manutenção da Paz (peacekeeping): ações empreendidas por militares, policiais e civis no terreno do conflito, com o consentimento das partes, objetivando a implementação ou o monitoramento do controle de conflitos (cessar-fogos, separação de forças, etc) e também a sua solução (acordos de paz). Tais ações são complementadas por esforços políticos no intuito de estabelecer uma resolução pacífica e duradoura para o litígio. A base jurídica deste tipo de operação não se enquadra perfeitamente no Capítulo VI nem no Capítulo VII da Carta da ONU, o que leva alguns analistas a situá-las em um imaginário “Capítulo VI e meio”.

• Imposição da Paz (peace-enforcement): respaldadas pelo Capítulo VII da Carta da ONU, essas operações incluem o uso de força armada na manutenção ou restauração da paz e segurança internacionais. São estabelecidas quando o Conselho de Segurança julga haver ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão. Nesses casos, o Conselho tem delegado a coalizões de países ou a organizações regionais e sub-regionais a execução, mas não a condução política, do Mandato de Intervenção.

Podem abranger intervenções de caráter humanitário. A participação brasileira na INTERFET (Timor Leste), de outubro de 1999 a fevereiro de 2000, enquadra-se nesse caso. Naquela operação, a Austrália aceitou a incumbência de liderar uma força multinacional para impor a paz naquele território, enquanto a ONU atuava preparando-se para uma futura operação de paz.

• Consolidação da Paz (Peace-building): refere-se às iniciativas voltadas ao tratamento dos efeitos do conflito, visando fortalecer o processo de reconciliação nacional, por meio da implementação de projetos destinados a: recompor as estruturas institucionais; recuperar a infraestrutura física; e ajudar na retomada da atividade econômica. Essas ações, voltadas basicamente para o desenvolvimento econômico e social do país anfitrião, são empreendidas, preferencialmente, por outros órgãos das Nações Unidas, mas, dependendo das dificuldades no terreno, podem requerer a atuação militar.

- Departamento de Operações de Paz (DPKO): proporciona direção política e executiva às operações de manutenção da paz das Nações Unidas em todo mundo.

Além disso, mantem contato com o Conselho de Segurança, com as partes em

conflito, com os países que contribuem com contingentes, forças policiais e recursos financeiros, a fim de cumprir os mandatos do Conselho de Segurança. O DPKO trabalha para integrar os esforços da ONU, das entidades governamentais e não governamentais no contexto das operações de manutenção da paz. Também oferece orientação e apoio a outras missões políticas e de consolidação da paz das Nações Unidas em questões militares, de polícia, atividades relativas às minas e outros assuntos pertinentes.

- Organização Geral da Operação de Paz: os novos tipos de operações multifuncionais têm, normalmente, uma estrutura complexa. A estrutura orgânica própria dessas operações dependerá das tarefas a executar, natural consequência de seu Mandato. Normalmente subordinadas ao Chefe da Missão, estabelecem-se divisões com componentes militar, policial, de direitos humanos, humanitário, eleitoral, etc.

- Chefe da Missão: trata-se, normalmente, de um representante especial nomeado pela organização internacional que dirige a operação. No caso de operações da ONU, costuma ser um Representante Especial do Secretário-Geral que dirigirá a missão, assessorado por peritos, conforme as características da operação e as tarefas a executar.

- Componente militar: composto por um contingente armado e/ou observadores militares. No caso de coexistir contingente armado e observadores, o Chefe dos Observadores estará sob controle operacional do Comandante do componente militar (Force Commander). O componente militar organizar-se-á em setores ou áreas de responsabilidade e terá a seu cargo o desenvolvimento dos compromissos de caráter militar relativos à (ao): interposição, separação e retirada das forças em conflito; verificação de acordos; apoio à desmobilização das forças;

destruição de armas; criação de novas Forças Armadas; e ajuda humanitária.

- Componente humanitário: organizado quase sempre com base em organizações, agências e programas do sistema das Nações Unidas, é responsável pela coordenação e apoio às atividades de caráter humanitário que se desenvolvem na área, em especial, às vinculadas diretamente aos processos de paz em curso e, também, àquelas relacionadas à remoção de minas.

- Componente administrativo: dirigido por um Chefe Administrativo, é o responsável pela(s): operações financeiras e orçamentárias que tenham sido autorizadas; contratação de empresas e serviços na área de operações; e

administração dos funcionários internacionais da operação, dos observadores militares e do pessoal local contratado. Em geral, sua responsabilidade engloba todas as funções administrativas, serviços gerais e técnicos que as atividades da operação requeiram. Inclui, também, a responsabilidade pela aplicação adequada das regras e das normas financeiras, logísticas e administrativas da operação.

- Normas condicionantes das operações de paz: (1) Mandato; (2) Acordo sobre o “Status” da Força; (3) Diretrizes; (4) Memorando de Entendimento; (5) Regras de Engajamento, Procedimento Operacional Padrão; e (6) Sistema de Pronto Emprego das Nações Unidas (United Nations Standby Arrangements System - UNSAS).

(1) Mandato: No âmbito das Nações Unidas, o Mandato é resultante de uma resolução do Conselho de Segurança. Documento formal que estabelece uma operação de paz, apresentando os seus fundamentos e objetivos a atingir. É desenvolvido no mais alto nível político e diplomático e, normalmente, contém: a finalidade da operação; os países participantes; as recomendações acerca do financiamento da operação; os direitos e imunidades dos componentes da missão de paz; o resultado esperado; as condições colocadas pelas partes envolvidas em relação à presença da missão de paz; e o tempo de duração da missão. Os Mandatos podem ser alterados por novas resoluções do Conselho de Segurança.

(2) Acordo sobre o “Status” da Força (Status Of Force Agreement - SOFA): O Acordo acerca do “status” da Força é um documento firmado entre a nação hospedeira e a ONU, no qual são definidas a situação detalhada da missão de paz, seus elementos e a sua situação legal. Normalmente, o SOFA contém: “status”

internacional da força e dos seus membros; acordo acerca da entrada e saída do país hospedeiro e respectivas datas previstas; estabelecimento do direito de uso de armamento; liberdade de movimento da força e dos seus elementos; liberdade de culto; acordos quanto ao uso de infraestruturas (tais como aeroportos, portos, estradas e comunicações); utilização de correios; uso de distintivos e sinais identificadores da força (incluindo uniformes); aplicação da Convenção de Privilégios e Imunidade das Nações Unidas; área de atuação do componente policial e sua ligação com as autoridades civis; aspectos relativos à jurisdição e à aplicabilidade da lei local; aspectos aduaneiros e isenções fiscais; aquisições locais de bens e serviços;

e emprego e contratação de mão-de-obra local.

(3) Diretrizes para uma operação de paz (Guidelines): elaboradas pelo DPKO para cada uma das operações de paz e distribuídas aos países que cederam seus contingentes, as Diretrizes estabelecem orientações de caráter operativo, administrativo, financeiro e logístico. É recomendável que um contingente somente seja enviado para a área da missão após o recebimento dessas Diretrizes. As Diretrizes são essenciais para a continuidade do processo de planejamento, pois confrontam as necessidades com as disponibilidades do país contribuinte e da ONU.

(4) Memorando de Entendimento (Memorandum of Understanding - MOU):

esse memorando trata das responsabilidades administrativas e logísticas entre a ONU e os países participantes. Pelas regras da ONU, o contingente e o respectivo material somente devem desembarcar na área da missão após a assinatura do MOU.

Normalmente, são especificados no MOU: necessidades e pagamento; necessidades de material e equipamentos fornecidos pelo governo contribuinte e taxas de reembolso; condições gerais para os equipamentos de grande porte; procedimentos de verificação e controle; transporte; fatores de desgaste do material; perdas e danos;

capacidades logísticas do contingente fornecido pelo governo contribuinte; condições gerais para os equipamentos de pequeno porte e individuais e material de consumo;

procedimentos de verificação e controle; transporte; fatores de desgaste do material na missão; e perdas e danos entre outros.

(5) Regras de Engajamento (Rules of Engagement - ROE): elaboradas pelo DPKO para cada uma das operações de paz e distribuídas aos países contribuintes, as ROE são diretrizes que fornecem aos comandantes militares as circunstâncias e as limitações ao uso de força, dentro de parâmetros legais, refletindo orientações políticas. As ROE são específicas para cada mandato e abrangem todos os contingentes. Apesar de serem predominantemente defensivas, as ROE contemplam a necessidade potencial de ações ofensivas, se necessário, para assegurar a implementação das tarefas atribuídas à força de paz e, também, definem as circunstâncias em que se justifica o uso da força, em situação de legítima defesa.

Como princípio, a força de qualquer tipo só deve ser usada em último caso, quando todos os meios pacíficos de resolução de incidências (negociação, persuasão, etc.) falharem.

(6) Sistema de Pronto Emprego das Nações Unidas (United Nations Standby Arrangements System - UNSAS): sistema concebido pela ONU, baseia-se no comprometimento condicional dos Estados-Membros com recursos específicos

colocados à disposição das Nações Unidas para uma operação de paz em determinado período, o que permite ao Secretariado inventariar os recursos humanos e materiais disponíveis para operações de manutenção da paz; planejamento de composição e aspectos logísticos de forças heterogêneas; e incremento de maior agilidade no seu desdobramento. Neste sistema, os Estados-Membros detêm o poder soberano de decidir se participarão, ou não, de determinada operação. Os recursos que o Estado-Membro se compromete a disponibilizar permanecem no território nacional e seu emprego ocorre apenas em operação de paz com Mandato do Conselho de Segurança.

A conceituação supramencionada serve de baliza para a condução de tratativas acerca de operações de paz, em verdade a solução das controvérsias está intimamente ligada a uma inter-relação dessas “categorias”. Este trabalho busca demonstrar, objetivamente, que a “consolidação da paz” seria uma etapa posterior à

“manutenção da paz”, empreendida no momento em que o terreno oferece condições propícias para receber ações de reconstrução institucional, econômica e social.

No que tange a “imposição da paz” pode ser entendida como um tipo de operação de “manutenção da paz” com mandato mais robusto, aprovado claramente sob a égide do Capítulo VII, e geralmente caracteriza missões que possuem o consentimento das partes mais significativas envolvidas no conflito ou a necessidade de intervir em prol da paz e bem social.

CAPÍTULO VII

AÇÃO RELATIVA A AMEAÇAS À PAZ, RUPTURA DA PAZ E ATOS DE AGRESSÃO

Artigo 41. O Conselho de Segurança decidirá sobre as medidas que, sem envolver o emprego de forças armadas, deverão ser tomadas para tornar efetivas suas decisões e poderá convidar os Membros das Nações Unidas a aplicarem tais medidas. Estas poderão incluir a interrupção completa ou parcial das relações econômicas, dos meios de comunicação ferroviários, marítimos, aéreos, postais, telegráficos, radiofônicos, ou de outra qualquer espécie e o rompimento das relações diplomáticas.

Artigo 42. No caso de o Conselho de Segurança considerar que as medidas previstas no Artigo 41 seriam ou demonstraram que são inadequadas, poderá levar a efeito, por meio de forças aéreas, navais ou terrestres, a ação que julgar necessária para manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais. Tal ação poderá compreender demonstrações, bloqueios e outras operações, por parte das forças aéreas, navais ou terrestres dos Membros das Nações Unidas.