Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – CUEM

Em 2005, com a publicação do Regulamento Interno da SPU através da portaria 232, ficou estabelecido que a administração dos imóveis públicos da União deve garantir o cumprimento da função socioambiental da propriedade e adotar as medidas necessárias para regularidade dominial desses bens (art. 1o, I e II – BRASIL, 2005). Assim, ações de regularização fundiária, especialmente de interesse social, são importantes para se garantir tal função ao imóvel público.

Esses imóveis públicos já podem estar sendo ocupados, antes das regras sobre o assunto, de forma irregular, por famílias que os estão utilizando como moradia, e retirá-las pode onerar muito mais o ente público do que trazer segurança jurídica da posse para essas pessoas. Assim, instrumentos jurídicos que possam dar função social a propriedade pública e que também o exercício do direito a moradia, premissas constitucionais de direito fundamentais, são importantes para o cumprimento dos mandamentos legais.

Antes mesmo de 2005, o Decreto-Lei n. 271/1967 já estipulava uma destinação do imóvel público para seu uso, mesmo com ocupação de outros possuidores: foi instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, ou outra utilização de interesse social (art. 7o, texto anterior a Lei n. 11.481/2007), conhecida como Concessão de Direito Real de Uso – CDRU. A CDRU é um instrumento mais amplo e se destina a múltiplos usos das áreas públicas. A destinação de uso estrito para moradia foi plantada na Constituição Federal de 1988 continuou com o tema da concessão de uso de imóvel no artigo 183, §1o, no capítulo da política urbana, e posteriormente, no Estatuto das Cidades, o tema da concessão de uso especial para fins de moradia - CUEM, já como instrumento jurídico da política urbana, seria regulamentado nos artigos 15 ao 20, porém o texto foi vetado para posterior regulamentação do tema, o que foi feita com a edição da Medida Provisória n. 2.220/2001.

Sobre o veto supracitado, Alfonsin nos explica que:

As razões do veto ligaram-se ao fato de que a lei não estabelecia um marco temporal que, embora preservando os direitos de moradia das famílias moradoras de já históricas ocupações em áreas públicas, estancasse, dali para frente, a possibilidade de este ser, a qualquer tempo,

reconhecido como um direito subjetivo a novos ocupantes, sob pena de se ter uma “corrida” de ocupações às áreas públicas (op. cit., 88).

A CUEM foi alçada a categoria de direito real no Código Civil (Lei n. 10.406/2002) pela Lei n. 11.481/2007, que também incluiu o tema na Lei 9.363/1998 (regularização de imóveis de domínio da União). Para que o morador tenha direito a receber a CUEM, atualmente, deve cumprir os requisitos legais de possuir como seu, até 22 de dezembro de 2016, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural (Art. 1o, MP 2.220/2001). No texto exarado em 2001, a data de cumprimento temporal da posse era 30 de junho de 2001 (BRASIL, 2001b).

Sendo beneficiado pela CUEM, o morador é apenas possuidor do bem, sendo o proprietário do bem imóvel a Administração Pública. Considerando o cessionário (beneficiário) possuidor, nos termos do artigo 1196 do Código Civil5, a pessoa exerce direitos de uso sobre o bem imóvel. Segundo Venosa (2013), o uso representa o direito do usuário de retirar da coisa tudo o que for suscetível, quanto o exigirem as necessidades suas e de sua família, conforme artigo 1.412 do Código Civil de 2002. Assim, importa salientar que o morador que detém o direito real de uso não tem os mesmos do direito do proprietário do móvel, visto que o proprietário tem o direito de usar, gozar, dispor e reaver o bem de sua titularidade, enquanto o usuário apenas tem a faculdade de usar da coisa.

O direito do morador à CUEM é constituído a partir do cumprimento dos requisitos legais, havendo necessidade de abertura de processo, seja ele administrativo e, em caso de recusa ou omissão deste, judicial, para seu simples reconhecimento e regularização, em âmbito administrativo. Nessa esteira, Moretti (s.d.) é taxativa: “Assim, preenchidos os requisitos dos artigos 1º ou 2º da MP nº 2.220/2001, não há discricionariedade do poder público: há obrigatoriedade no reconhecimento do direito”. Para o aperfeiçoamento6 do negócio jurídico de natureza real e de acordo com o princípio da inscrição imobiliária (art. 1227, CC), o título concedido deve ser registrado no respectivo Cartório de Registro de Imóveis para

5 _{Art. 1196, CC: Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de} algum dos poderes inerentes à propriedade.

6 _{Aperfeiçoamento de negócio jurídico é o momento em que os efeitos jurídicos de um ato são} gerados.

conferir e proteger o direito de uso do cessionário perante terceiros (efeito erga

omnes – frente a todos).

Quais as vantagens no reconhecido esse direito? Ao proprietário e ao possuidor, o cumprimento, em tese, da função social da área, visto que um dos requisitos do instrumento é a destinação do imóvel exclusivamente para moradia. Ao cessionário, têm-se, com grifo nosso:

1 - a gratuidade, garantida por lei, da obtenção do título, o que beneficia as famílias de baixa renda sujeitos do instrumento;

2 – os títulos são outorgados ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. Essa vantagem é muito importante para as mulheres pois, nas palavras de Alfonsin (op. cit., p. 89), “tal dispositivo embute uma perspectiva transformadora das relações de gênero, empoderando as mulheres urbanas com o acesso formal ao título que garante segurança na posse”, evitando, por exemplo, que a mulher mantenha um relacionamento apenas para não perder a habitação.

3 - a segurança jurídica da posse, que garante proteção contra despejos forçados, perturbação e qualquer tipo de outras ameaças, visto o efeito erga omnes gerado, especialmente, pelo aperfeiçoamento do negócio jurídico, e

4 - o acesso a serviços públicos urbanos essenciais pois, no caso de a ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos ocupantes, o Poder Público garantirá ao possuidor o exercício do direito em outro local (Art. 4o).