A disponibilidade de um sistema amplo de indicadores relevantes, válidos e confiáveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulação e implementação de políticas públicas, na medida em que permite, teoricamente, diagnósticos, monitoramento de ações e avaliações de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais bem respaldados. Com indicadores confiáveis e resultados tecnicamente bem estruturados, a avaliação de impacto torna-se mais viável.
A mensuração de resultados em termos de indicadores está claramente incluída na estrutura do Plano Plurianual, conforme se pode verificar na apresentação das experiências recentes do PPA.
No entanto, os resultados do monitoramento e da avaliação dos programas do PPA não têm sido bem sucedidos. Os indicadores de desempenho, medida objetiva de análise dos resultados dos programas, não apenas são negligenciados no decorrer do Plano, como também não são considerados relevantes nas tomadas de decisões.
Em relação aos indicadores de custos, o PPA deixa muito a desejar. As análises de custos ou eficiência dos programas finalísticos são praticamente inexistentes e os programas não são cobrados pela melhoria da eficiência dos gastos. Isso indica a ausência de uma preocupação na agenda quanto à eficiência, diferente das experiências recentes de reformas administrativas dos países da OCDE. Como agravante, no caso da administração pública brasileira, a falta de flexibilidade dos órgãos afeta a realização de indicadores de custos e, logo, a mensuração do dispêndio das ações governamentais. Os custos com pessoal, material de consumo, passagens, diárias e etc., na maioria das vezes, não são contabilizados, impedindo assim uma análise fidedigna da eficiência dos órgãos.
Outrossim, aplicado em uma avaliação de impacto, a subestimação dos custos do projeto/programa pode indicar que os benefícios auferidos são compatíveis com a ampliação dos gastos, inviabilizando alternativas mais eficientes.
Quanto à avaliação, instrumento fundamentalmente voltado para o gerenciamento dos recursos, somente possui validade se os resultados são utilizados para fins de tomada de decisões. No caso dos programas do PPA, a incorporação de mecanismos sistemáticos de avaliação e monitoramento ao processo orçamentário não tem logrado agregar valor ao processo decisório organizacional.
Deste modo, do ponto de vista teórico, observa-se que o novo desenho do Plano Plurianual apresenta alguns elementos do modelo de orçamento por resultados ou por desempenho. Porém, a despeito de opiniões otimistas em relação ao desenvolvimento da gestão orçamentária voltada para resultados, poucos avanços têm sido detectados no sentido de atingir a finalidade precípua do modelo: a melhoria da efetividade e da eficiência nos gastos públicos.
Todavia, não se pode creditar apenas à metodologia e à estratégia de implementação do PPA as razões para o seu insuficiente desempenho, haja vista que o ceticismo quanto ao impacto do PPA sobre o aprimoramento da gestão orçamentária também tem suas raízes nas deficiências do próprio modelo de orçamento por resultados.
Primeiro, é notória a dificuldade de se avaliar o impacto dos programas, pois a complexidade da ação pública freqüentemente envolve uma gama de atores com diferentes agendas e valores operacionais conflitivos dentro de um processo de decisão fragmentado. Em outras palavras, as decisões do setor público, nem sempre criam uma situação em que é possível determinar o programa do qual veio o resultado.
Segundo, prevalece a percepção de que as decisões orçamentárias são políticas e não técnicas. A decisão orçamentária pautada em resultados, com base em informação neutra, na definição do que está sendo medido e na relação de causa-efeito dos programas, ignora a complexidade de um mundo cercado de ambigüidades em relação a números e dados, a existência de uma arena composta de múltiplos atores e interesses, bem como a presença de diversas variáveis interdependentes no sistema.
Por fim, a tendência do engessamento dos orçamentos dificulta as tentativas de romper com a prática cotidiana do incrementalismo da gestão orçamentária, um dos principais objetivos do modelo. Em termos gerais, à medida que se aumenta o tamanho e a abrangência do orçamento, ele torna-se menos flexível e mais restritivo. O argumento se ajusta perfeitamente ao caso brasileiro, cujo caráter incremental do orçamento tem ganhado cada vez mais espaço, uma vez que a rigidez orçamentária tem se ampliado com as constantes elevações do percentual de despesas obrigatórias no orçamento da União, dos Estados e dos Municípios
As experiências da implementação do orçamento por resultados em economias mais desenvolvidas e em estruturas administrativas mais flexíveis, como nos países membros da OCDE, também vêm demonstrando que a complexidade das relações políticas e a multiplicidade de fatores que permeiam o processo orçamentário são obstáculos mais relevantes do que eram previstos no momento da formulação da reforma.
Não obstante os avanços metodológicos na elaboração e avaliação do PPA, bem como do aprimoramento tecnológico de monitoramento, restou claro a dificuldade que vem encontrando os gestores federais em conduzir avaliações precisas quanto aos resultados alcançados pelos programas de governo. Mas comparar os resultados com os objetivos almejados, por si só, não é suficiente para dizer que os impactos na
sociedade decorrentes desse binômio objetivo/resultado foram satisfatórios. Isto ocorre porque não é possível avaliar de forma isolada objetivos, estratégias e resultados, pois esses elementos quando inseridos no contexto decisório das políticas governamentais, só podem ser apreendidos na sua articulação com a sociedade, ou seja, como processo dinâmico onde ações contextualizadas interagem espacialmente e ao longo do tempo.
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