O presente trabalho tem por objetivo verificar e comparar ações de política externa referentes ao comércio internacional de armas do Brasil nos períodos de governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010). Para isso recorreu- se ao método exploratório, com o método histórico comparativo de procedimento e a pesquisa bibliográfica como técnica de pesquisa.
A descrição das particularidades do comércio de armamentos mostrou que o mercado bélico é estratégico para os Estados. Estes possuem, portanto, autonomia para decidir como controlar e abrir seus mercados bélicos nacionais ao comércio exterior. Esse caráter estratégico determina que a demanda seja garantida, quase exclusivamente, por parte dos Estados. A demanda não é previsível e regular, uma vez que deriva de decisões de políticas públicas que estabelecem, por exemplo, a alocação de recursos, uma mudança nas premissas de política exterior e de política de defesa, a entrada em corridas armamentistas e a previsão de início ou término de conflitos armados. Assim, opta-se pela abertura do setor ao mercado externo, como forma de tornar viável economicamente as empresas e de permitir a captação de produtos com tecnologia que não se encontra na produção nacional.
Para países com indústrias de defesa menos dependentes das operações de comércio exterior os principais critérios para a transferência de armas podem ser variáveis políticas, enquanto para países mais dependentes a relação é inversa, as variáveis econômicas tornam-se determinantes. O Brasil se insere nessa última situação, como dependente do comércio exterior, uma vez que as empresas nacionais dependem das vendas para se manter economicamente e o Estado depende da compra de produtos com alta tecnologia.
Essa posição deriva de decisões de políticas públicas que não estabeleceram uma mudança na demanda por armamentos. A baixa articulação entre diplomacia e defesa no Brasil, derivada de um processo cíclico, esclarece os fatores de dispensa a um incremento nas capacidades militares do país, o que por sua vez, explica um distanciamento da política externa brasileira em ações voltadas ao comércio internacional de armas. Distanciamento apoiado pelo sigilo sobre essas operações, estabelecido em legislação. Nos períodos de governo de Cardoso e de Lula da Silva essa baixa articulação persistiu, mesmo com iniciativas de aproximação entre a política externa e a política de defesa.
O comportamento do comércio exterior de armamentos, no período de governo de Fernando Henrique Cardoso, não foi alterado diretamente por ações de política externa. O tema apenas entrou na agenda no contexto da adesão a regimes internacionais proibitivos da produção e comercialização de armas de destruição em massa, o que fazia parte da estratégia da autonomia pela participação. Essa estratégia foi o principal expoente de desacordo entre as burocracias responsáveis pela política externa e pela política de defesa. Cooperações evidenciaram-se na elaboração da PDN de 1996, na criação do Ministério da Defesa, e na participação em missões de paz.
As compras de armas convencionais foram influenciadas pela execução do projeto de Proteção da Amazônia e pela tentativa de manter as Forças operacionais, que com baixo orçamento precisaram recorrer a compras de segunda mão. A compra e venda de armas leves e a venda de armas convencionais seguiram oportunidades de mercado. As exportações podem ter sido influenciadas pela estratégia da autonomia pela participação, que logrou maior aproximação com países africanos e lusófonos. Visto que o mercado mundial estava em trajetória de queda, as operações apresentaram baixo desempenho se comparadas a outros períodos. Isso causou a falência de diversas empresas brasileiras.
Nos discursos de política externa valorizou-se a adesão aos regimes de segurança; em emprego das capacidades militares, houve participação em missões de paz sem significativas contribuições de tropas militares; e a promoção comercial do Itamaraty ocorreu de forma voluntarista e assistemática, segundo Magalhães (2016).
A estratégia da autonomia pela diversificação empregada pelo governo Lula da Silva pode ter auxiliado uma maior diversificação de parceiros nas operações de transferências de armamentos pelo Brasil: venda de armas convencionais para vários países latino americanos, compra de armas convencionais da África do Sul e da Rússia e de armas leves de países sul americanos e asiáticos. Além disso, o comando da MINUSTAH, as iniciativas às empresas nacionais, a melhor articulação entre política externa e de defesa e a vinculação da defesa ao desenvolvimento podem ter influído no comportamento das operações.
É importante pontuar que o mercado mundial bélico, em oposição à época de governo anterior, estava ascendendo, o que contribuiu também para um aumento das operações de exportação, esse que é refletido no crescimento de 37% e de 395% nas balanças comerciais de armas convencionais e leves, respectivamente. Em matéria de defesa, as iniciativas de revitalização da BID, um maior orçamento destinado à área e a retomada de projetos igualmente contribuíram para a compra e venda de diversas armas convencionais.
Nos discursos de política externa foi verificada novamente a valorização da adesão a regimes de segurança. Nessa área destaca-se, ainda, a não adesão à Convenção de Oslo, propiciada pela melhor articulação entre as políticas públicas e pelos incentivos às empresas nacionais. A promoção comercial continuou ocorrendo de forma voluntarista e assistemática pelo Itamaraty, sendo que a criação da CGDEF pode ter colaborado para uma maior participação do órgão nas ações de promoção comercial durante os governos que sucederam o de Lula da Silva. Logo, o tema entrou na agenda de política externa de Lula da Silva no contexto de busca do desenvolvimento econômico – em que o setor de defesa foi vinculado a este; no comando da MINUSTAH; nos incentivos às empresas nacionais – da qual fez parte a não adesão à Convenção de Oslo -; e na diversificação de relações internacionais por meio da estratégia da autonomia pela diversificação.
Em nenhum dos governos as ações de política externa tiveram diretamente como fim o incremento do comércio de armas, verificou-se até mesmo o contrário, com a abdicação da produção de armas de destruição em massa. Tendo em vista que o Brasil depende das operações de comércio exterior, o Itamaraty procurou equilibrar os interesses – os benefícios econômicos e os riscos políticos - mantendo distanciamento do tema, abstendo-se e se contentando com apenas emitir parecer sobre as operações sob escopo da PNEMEM e com funções burocráticas nas operações sob escopo do R-105.
O comércio bélico não é utilizado com fins políticos pelo Brasil, o que é corroborado pela preferência no uso da diplomacia, do poder brando, para se inserir no sistema internacional, em oposição à utilização do poder duro ou ainda do poder inteligente. É interessante pontuar que nos períodos analisados o país firmou seus compromissos internacionais em manter o controle e responsabilidade nas transferências de armamentos, cumprindo com os embargos estabelecidos pelo CSNU.
Com esse primeiro passo na caracterização do comércio internacional de armas do Brasil na agenda de política externa nos governos selecionados, espera-se contribuir para o debate sobre a interação da política externa e de defesa no contexto desse comércio. Espera-se que o Brasil apresente maiores compromissos com a transparência nessas transações, divulgue informações importantes, para conhecimento da sociedade civil e para garantir legitimidade nas políticas públicas.
A exploração inicial do tema permite a elaboração, no futuro, de problemas de pesquisa mais profundos e de difícil abordagem, como são exemplos: verificar se há um
contraste entre a política externa brasileira e a política de transferência internacional de armas; analisar a influência das empresas nacionais de defesa nas ações de política externa; e comparar a política externa brasileira relativa a comércio de armas com a política externa de outros países.
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