O Orçamento Público é o mecanismo do qual o Poder Público se utiliza para prever as receitas e fixas as despesas, a fim de atender as demandas da coletividade que estejam sob sua responsabilidade, as quais também estão previstas na Constituição Federal, como por exemplo: saúde, educação, moradia, assistência social, entre outras.
Desta maneira, na Gestão Pública, o Orçamento divide-se em três níveis gerenciais, que constituem verdadeiras ferramentas para sua consecução: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Essas ferramentas são leis orçamentárias e correspondem, respectivamente, ao planejamento estratégico, tático e operacional da Administração Pública, e são devidamente hierarquizadas. No entanto, avaliar se as propostas constantes no PPA são priorizadas pela LDO e executadas através da LOA, é tarefa que requer um olhar atento tanto dos gestores públicos como da sociedade, que hoje, amplamente protegida pela legislação brasileira, ganha forças para exercer o controle social.
É na busca deste olhar atento que residiu a proposta desta pesquisa, onde se delimitou a SMEE do Município de Esteio e suas peças orçamentárias para tecer as considerações do presente estudo. Nesse sentido, o problema de pesquisa que se buscou investigar foi: Em que medida os programas contemplados no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias da Secretaria de Educação e Esporte na Prefeitura Municipal de Esteio - RS são executados na Lei Orçamentária Anual?
A pesquisa teve como procedimentos metodológicos o estudo de caso no qual foram avaliadas as peças orçamentárias da SMEE do município, a partir de uma abordagem quantitativa. Os dados foram, em sua maior parte, fornecidos pela SMFA, divisão de Orçamento da Prefeitura Municipal, caracterizando a natureza aplicada da pesquisa e foram avaliados com técnica probabilística mediante a descrição dos objetivos propostos.
Assim, o objetivo geral foi identificar na Lei Orçamentária Anual, os programas sinalizados como prioritários no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias da Secretaria de Educação e Esporte da Prefeitura Municipal de Esteio – RS, avaliando a execução do Orçamento Público.
Para concatenar o procedimento de pesquisa rumo ao alcance do objetivo geral proposto, procurou-se identificar os programas da SMEE no PPA e o correspondente valor por Programa; identificaram-se na LDO as prioridades para cada ano; analisou-se na LOA a previsão versus a execução da despesa da SMEE e verificou-se, na LOA, a realização dos programas para a referida Secretaria. Os resultados encontrados neste trabalho foram os seguintes:
Dentro do primeiro objetivo específico proposto na pesquisa, de identificar os programas da SMEE no PPA e o correspondente valor por programa, constatou-se que a Secretaria de Educação e Esporte tem, no PPA 2010-2013, 3 (três) programas: (1) Qualidade Integral da Educação, (2) Inclusão Social e (3) Esporte, Lazer e Qualidade de Vida. Juntos, eles perfazem o montante de R$153.450.000,00, o que corresponde a quase 30% da previsão orçamentária de todo o município para o quadriênio 2010-2013, conforme dados analisados no próprio PPA.
Quanto ao segundo objetivo proposto, que foi o de identificar na LDO as prioridades para cada ano, foram usados os anexos da LDO de 2010, 2011 e 2012 e tabulados os dados específicos da SMEE (vide tabela 4). Foram identificadas assim as prioridades e metas financeiras da administração para os três Programas enfocados. No entanto, a surpresa ocorreu por conta do Programa 3, cujo montante previsto no PPA para os quatro anos da gestão, foi ultrapassado em mais de 35% na soma das LDOs dos primeiros três anos. Ou seja, ocorreu uma estimativa de excedente financeiro para os programas de Esporte, Lazer e Qualidade de Vida, estimativa esta baseada, possivelmente, em novos convênios ou outras fontes de recursos compactuadas após a publicação do PPA, permitindo assim, uma folga na liberação dos recursos sinalizados por meio da LDO.
Quanto ao terceiro objetivo específico proposto, que era o de analisar na LOA a previsão versus a execução das despesas da SMEE, foram feitas as observações pretendidas. Nesse sentido, com dados obtidos na coleta, foram diagramadas três tabelas, uma para cada ano, que compõe os anexos da presente pesquisa, nas quais se tornou possível efetuar diversas análises e, sobretudo fazer a triangulação entre os dados, identificando-se os programas executados bem como seus respectivos montantes.
Dentre os vários aspectos observados nesta etapa, um ponto em especial chamou a atenção: o município não está executando a contento o Programa de Inclusão Social, tendo realizado até o momento (ou seja, em três anos), apenas 54% de tudo que foi previsto financeiramente para o quadriênio do PPA.
Dentro do quarto e último objetivo específico deste trabalho, que era verificar na LOA, a realização dos programas para a SMEE elencadas no PPA, constatou-se que a Prefeitura tem cumprindo financeiramente a execução orçamentária dos programas analisados. Os montantes executados nos três anos analisados compreenderam 86% do previsto para os quatro anos do PPA, o que significa que até o momento não houve déficit. Mas ainda há mais um ano pela frente. Observou-se também que algumas ações de alguns projetos que gastaram mais do que o previsto, outras gastaram menos, e algumas não foram sequer executadas, como é o caso do programa de jovens e adultos que, não obstante tivesse previsão orçamentária não foi financeiramente executado em nenhum dos três anos analisados.
Em linhas gerais, a pesquisa permitiu concluir que, em resposta ao problema proposto, os programas da SMEE previstos no PPA e priorizados pela LDO realmente são executados, em grande parte, por meio da LOA, o que confirma a hipótese inicialmente levantada. Isso confirma também a importância que essas três ferramentas de gestão orçamentária desempenham não somente para concretizar objetivos governamentais, mas também como importante instrumento de controle econômico, financeiro e social do município, como visto no capitulo 1, por ocasião da apresentação do referencial teórico.
Tal análise representou um ganho para a pesquisadora, que durante o processo de análise pode tecer análises paralelas, sob outros fatores que envolvem a prática orçamentária de recursos públicos, como por exemplo, sob a ótica dos princípios orçamentários, do ciclo orçamentário, da transparência pública dos recursos do município, entre outros fatores.
Conclui-se ainda que um planejamento bem feito e um acompanhamento rigoroso de todas as etapas da execução da receita e da despesa pública são de extrema importância, uma vez que no dia a dia várias demandas podem surgir ou se modificar, e por isso a flexibilidade deve andar lado a lado com a legalidade, eficácia e eficiência no trato com os recursos públicos. Pois se houver falhas, quem paga é a sociedade.
Ressalta-se que o referido estudo não se esgotou neste tópico, pois diversas outras análises poderiam ter sido realizadas, mas por limitações de tempo e oportunidade, ficaram de fora neste momento. Um aspecto, por exemplo, que mereceria melhor análise seria um mapeamento das diversas fontes de custeio que compõe a área da Educação, especialmente os recursos vinculados do MDE e FUNDEB que são muito importantes e expressivos para esta área. Deixa-se, neste tema, uma sugestão para futuras pesquisas.
Ao final, espera-se que este trabalho seja útil para todas as pessoas interessadas no assunto bem como para sociedade em geral, com votos de que possam encontrar neste trabalho, alguma contribuição que motive a conhecer melhor o Orçamento Governamental, vendo nele uma ferramenta indispensável a ser usada para o controle e gerenciamento dos recursos públicos.
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ANEXO A – Previsão X Execução da Secretaria Municipal de Educação Esporte 2010
Código Especificacao PREVISAO EXECUCAO DIFERENCA 04.01 Fortalecimento da Democracia 1.113.400,00 247.715,89 865.684,11
04.01.12 Educacao 1.113.400,00 247.715,89 865.684,11
04.01.12.361 Ensino Fundamental 110.000,00 67.189,00 42.811,00 04.01.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 110.000,00 67.189,00 42.811,00 04.01.12.364 Ensino Superior 1.003.400,00 180.526,89 822.873,11 04.01.12.364.0001 Qualidade Integral da Educação 1.003.400,00 180.526,89 822.873,11 04.02 Desenvolvimento Sustentável 125.000,00 14.000,00 111.000,00
04.02.12 Educacao 125.000,00 14.000,00 111.000,00
04.02.12.361 Ensino Fundamental 125.000,00 14.000,00 111.000,00 04.02.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 125.000,00 14.000,00 111.000,00
04.03 Inclusão Social 6.179.500,00 3.336.766,08 2.842.733,92
04.03.12 Educacao 6.179.500,00 2.466.149,47 3.713.350,53
04.03.12.361 Ensino Fundamental 5.935.000,00 2.466.149,47 3.468.850,53 04.03.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 5.935.000,00 2.466.149,47 3.468.850,53 04.03.12.363 Ensino Profissional 75.000,00 853.032,50 -778.032,50 04.03.12.363.0001 Qualidade Integral da Educação 75.000,00 853.032,50 -778.032,50
04.03.12.365 Educacao Infantil 32.000,00 14.284,11 17.715,89
04.03.12.365.0001 Qualidade Integral da Educação 32.000,00 14.284,11 17.715,89 04.03.12.366 Educacao de Jovens e Adultos 125.000,00 0,00 125.000,00 04.03.12.366.0001 Qualidade Integral da Educação 125.000,00 0,00 125.000,00
04.03.12.367 Educacao Especial 12.500,00 3.300,00 9.200,00
04.03.12.367.0001 Qualidade Integral da Educação 12.500,00 3.300,00 9.200,00 04.04 Manutenção e Gestão da SMEE 33.762.400,00 37.236.268,87 -3.473.868,87
04.04.12 Educacao 33.762.400,00 37.236.268,87 -3.473.868,87
04.04.12.306 Alimentacao e Nutricao 1.150.000,00 1.527.671,53 -377.671,53 04.04.12.306.0001 Qualidade Integral da Educação 1.150.000,00 1.527.671,53 -377.671,53 04.04.12.361 Ensino Fundamental 30.992.400,00 33.831.428,86 -2.839.028,86 04.04.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 30.992.400,00 33.826.245,81 -2.833.845,81 04.04.12.361.0007 Qualidade da Assistência e Humanização do HMSC 0 5.183,05 -5.183,05 04.04.12.365 Educacao Infantil 1.220.000,00 1.497.256,48 -277.256,48 04.04.12.365.0001 Qualidade Integral da Educação 1.220.000,00 1.497.256,48 -277.256,48
04.04.12.367 Educacao Especial 400.000,00 379.912,00 20.088,00
04.04.12.367.0001 Qualidade Integral da Educação 400.000,00 379.912,00 20.088,00 04.05 Programa Integrado de Inclusão Social 170.000,00 170.000,00 0,00
04.05.12 Educacao 170.000,00 170.000,00 0,00
04.05.12.363 Ensino Profissional 170.000,00 170.000,00 0,00
04.05.12.363.0002 Qualidade Integral da Educação 170.000,00 170.000,00 0,00 04.06 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 2.435.000,00 463.899,24 1.971.100,76
04.06.27 Desporto e Lazer 2.435.000,00 463.899,24 1.971.100,76
04.06.27.812 Desporto Comunitario 2.431.000,00 463.899,24 1.967.100,76 04.06.27.812.0003 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 2.431.000,00 463.899,24 1.967.100,76
04.07 Conselhos Municipais 15.000,00 5.796,00 9.204,00
04.07.12 Educacao 15.000,00 5.796,00 9.204,00
04.07.12.306 Alimentacao e Nutricao 1.500,00 0,00 1.500,00
04.07.12.306.0001 Qualidade Integral da Educação 1.500,00 0,00 1.500,00
04.07.12.361 Ensino Fundamental 10.500,00 5.796,00 4.704,00
04.07.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 10.500,00 5.796,00 4.704,00
04.07.12.812 Desporto Comunitario 3.000,00 0,00 3.000,00
04.07.12.812.0001 Qualidade Integral da Educação 3.000,00 0,00 3.000,00 04.08 Fundo Municipal de Apoio as Atividades Desportivas 152.000,00 74.513,51 77.486,49
04.08.27 Desporto e Lazer 152.000,00 74.513,51 77.486,49
04.08.27.812 Desporto Comunitario 152.000,00 74.513,51 77.486,49 04.08.27.812.0003 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 152.000,00 74.513,51 77.486,49
43.952.300,00 41.548.959,59 2.403.340,41 PREVISÃO X EXECUÇÃO DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO E ESPORTE – 2010
ANEXO B – Previsão X Execução da Secretaria Municipal de Educação Esporte 2011
Código Especificacao PREVISAO EXECUCAO DIFERENCA 04.01 Fortalecimento da Democracia 462.000,00 337.201,23 124.798,77
04.01.12 Educacao 462.000,00 337.201,23 124.798,77
04.01.12.361 Ensino Fundamental 122.000,00 169.866,00 -47.866,00 04.01.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 122.000,00 169.866,00 -47.866,00 04.01.12.364 Ensino Superior 340.000,00 167.335,23 172.664,77 04.01.12.364.0001 Qualidade Integral da Educação 340.000,00 167.335,23 172.664,77 04.02 Desenvolvimento Sustentável 35.000,00 5.759,00 29.241,00
04.02.12 Educacao 35.000,00 5.759,00 29.241,00
04.02.12.361 Ensino Fundamental 35.000,00 5.759,00 29.241,00
04.02.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 35.000,00 5.759,00 29.241,00
04.03 Inclusão Social 1.526.353,18 2.025.037,76 -498.684,58
04.03.12 Educacao 1.526.353,18 2.025.037,76 -498.684,58
04.03.12.361 Ensino Fundamental 1.353.915,71 1.623.458,01 -269.542,30 04.03.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 1.353.915,71 1.623.458,01 -269.542,30 04.03.12.363 Ensino Profissional 10.000,00 355.768,72 -345.768,72 04.03.12.363.0001 Qualidade Integral da Educação 10.000,00 355.768,72 -345.768,72
04.03.12.365 Educacao Infantil 25.000,00 34.361,03 -9.361,03
04.03.12.365.0001 Qualidade Integral da Educação 25.000,00 34.361,03 -9.361,03 04.03.12.366 Educacao de Jovens e Adultos 125.000,00 0,00 125.000,00 04.03.12.366.0001 Qualidade Integral da Educação 125.000,00 0,00 125.000,00
04.03.12.367 Educacao Especial 12.437,47 11.450,00 987,47
04.03.12.367.0001 Qualidade Integral da Educação 12.437,47 11.450,00 987,47 04.04 Manutenção e Gestão da SMEE 38.703.902,40 41.586.816,16 -2.882.913,76
04.04.12 Educacao 38.703.902,40 41.586.816,16 -2.882.913,76
04.04.12.306 Alimentacao e Nutricao 2.337.100,00 1.300.203,41 1.036.896,59 04.04.12.306.0001 Qualidade Integral da Educação 2.337.100,00 1.300.203,41 1.036.896,59 04.04.12.361 Ensino Fundamental 33.741.802,40 37.724.513,49 -3.982.711,09 04.04.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 33.741.802,40 37.724.513,49 -3.982.711,09 04.04.12.365 Educacao Infantil 2.175.000,00 2.115.028,26 59.971,74 04.04.12.365.0001 Qualidade Integral da Educação 2.175.000,00 2.115.028,26 59.971,74
04.04.12.367 Educacao Especial 450.000,00 447.071,00 2.929,00
04.04.12.367.0001 Qualidade Integral da Educação 450.000,00 447.071,00 2.929,00 04.05 Programa Integrado de Inclusão Social 300.000,00 211.000,00 89.000,00
04.05.12 Educacao 300.000,00 211.000,00 89.000,00
04.05.12.363 Ensino Profissional 300.000,00 211.000,00 89.000,00 04.05.12.363.0002 Qualidade Integral da Educação 300.000,00 211.000,00 89.000,00 04.06 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 971.600,00 2.436.233,73 -1.464.633,73 04.06.27 Desporto e Lazer 971.600,00 2.436.233,73 -1.464.633,73 04.06.27.812 Desporto Comunitario 966.600,00 2.436.233,73 -1.469.633,73 04.06.27.812.0003 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 966.600,00 2.436.233,73 -1.469.633,73
04.07 Conselhos Municipais 15.000,00 250,00 14.750,00
04.07.12 Educacao 15.000,00 250,00 14.750,00
04.07.12.306 Alimentacao e Nutricao 1.500,00 0,00 1.500,00
04.07.12.306.0001 Qualidade Integral da Educação 1.500,00 0,00 1.500,00
04.07.12.361 Ensino Fundamental 10.500,00 250,00 10.250,00
04.07.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 10.500,00 250,00 10.250,00
04.07.12.812 Desporto Comunitario 3.000,00 0,00 3.000,00
04.07.12.812.0001 Qualidade Integral da Educação 3.000,00 0,00 3.000,00 04.08 Fundo Municipal de Apoio as Atividades Desportivas 182.400,00 150.783,79 31.616,21
04.08.27 Desporto e Lazer 182.400,00 150.783,79 31.616,21
04.08.27.812 Desporto Comunitario 182.400,00 150.783,79 31.616,21 04.08.27.812.0003 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 182.400,00 150.783,79 31.616,21
42.196.255,58 46.753.081,67 -4.556.826,09 PREVISÃO X EXECUÇÃO DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO E ESPORTE – 2011
ANEXO C – Previsão X Execução da Secretaria Municipal de Educação Esporte 2012
Código Especificacao PREVISAO EXECUCAO DIFERENCA 04.01 Fortalecimento da Democracia 484.000,00 252.135,76 231.864,24
04.01.12 Educacao 484.000,00 252.135,76 231.864,24
04.01.12.361 Ensino Fundamental 115.000,00 110.482,00 4.518,00 04.01.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 115.000,00 110.482,00 4.518,00 04.01.12.364 Ensino Superior 369.000,00 141.653,76 227.346,24 04.01.12.364.0001 Qualidade Integral da Educação 369.000,00 141.653,76 227.346,24
04.02 Desenvolvimento Sustentável 35.000,00 0,00 35.000,00
04.02.12 Educacao 35.000,00 0,00 35.000,00
04.02.12.361 Ensino Fundamental 35.000,00 0,00 35.000,00
04.02.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 35.000,00 0,00 35.000,00
04.03 Inclusão Social 2.711.759,77 2.636.325,20 75.434,57
04.03.12 Educacao 2.711.759,77 2.636.325,20 75.434,57
04.03.12.361 Ensino Fundamental 2.563.759,77 2.636.325,20 -72.565,43 04.03.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 2.563.759,77 2.636.325,20 -72.565,43
04.03.12.363 Ensino Profissional 2.000,00 302,00 1.698,00
04.03.12.363.0001 Qualidade Integral da Educação 2.000,00 302,00 1.698,00
04.03.12.365 Educacao Infantil 0,00 0,00 0,00
04.03.12.365.0001 Qualidade Integral da Educação 0,00 0,00 0,00 04.03.12.366 Educacao de Jovens e Adultos 125.000,00 0,00 125.000,00 04.03.12.366.0001 Qualidade Integral da Educação 125.000,00 0,00 125.000,00
04.03.12.367 Educacao Especial 21.000,00 0,00 21.000,00
04.03.12.367.0001 Qualidade Integral da Educação 21.000,00 0,00 21.000,00 04.04 Manutenção e Gestão da SMEE 45.192.125,29 39.129.979,03 6.062.146,26
04.04.12 Educacao 45.192.125,29 39.129.979,03 6.062.146,26
04.04.12.271 Previdencia Basica 480.484,00 1.386.131,77 -905.647,77 04.04.12.271.0001 Qualidade Integral da Educação 480.484,00 1.386.131,77 -905.647,77 04.04.12.272 Previdencia do Regime Estatutario 5.055.719,00 2.735.590,66 2.320.128,34 04.04.12.272.0001 Qualidade Integral da Educação 5.055.719,00 2.735.590,66 2.320.128,34 04.04.12.306 Alimentacao e Nutricao 1.784.000,00 1.656.498,91 127.501,09 04.04.12.306.0001 Qualidade Integral da Educação 1.784.000,00 1.656.498,91 127.501,09 04.04.12.361 Ensino Fundamental 34.470.042,29 29.756.833,72 4.713.208,57 04.04.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 34.470.042,29 29.756.833,72 4.713.208,57 04.04.12.365 Educacao Infantil 2.831.880,00 3.203.311,55 -371.431,55 04.04.12.365.0001 Qualidade Integral da Educação 2.831.880,00 3.203.311,55 -371.431,55 04.04.12.367 Educacao Especial 570.000,00 390.825,00 179.175,00 04.04.12.367.0001 Qualidade Integral da Educação 570.000,00 390.825,00 179.175,00 04.05 Programa Integrado de Inclusão Social 317.100,00 188.100,00 129.000,00
04.05.12 Educacao 317.100,00 188.100,00 129.000,00
04.05.12.363 Ensino Profissional 317.100,00 188.100,00 129.000,00 04.05.12.363.0002 Qualidade Integral da Educação 317.100,00 188.100,00 129.000,00 04.06 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 2.242.000,00 740.497,40 1.501.502,60 04.06.27 Desporto e Lazer 2.242.000,00 740.497,40 1.501.502,60 04.06.27.812 Desporto Comunitario 2.237.000,00 740.497,40 1.496.502,60 04.06.27.812.0003 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 2.237.000,00 740.497,40 1.496.502,60
04.06.27.813 Lazer 5.000,00 0,00 5.000,00
04.06.27.813.0003 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 5.000,00 0,00 5.000,00
04.07 Conselhos Municipais 15.000,00 0,00 15.000,00
04.07.12 Educacao 15.000,00 0,00 15.000,00
04.07.12.306 Alimentacao e Nutricao 1.500,00 0,00 1.500,00
04.07.12.306.0001 Qualidade Integral da Educação 1.500,00 0,00 1.500,00
04.07.12.361 Ensino Fundamental 10.500,00 0,00 10.500,00
04.07.12.361.0001 Qualidade Integral da Educação 10.500,00 0,00 10.500,00
04.07.12.812 Desporto Comunitario 3.000,00 0,00 3.000,00
04.07.12.812.0001 Qualidade Integral da Educação 3.000,00 0,00 3.000,00 04.08 Fundo Municipal de Apoio as Atividades Desportivas 196.000,00 96.499,99 99.500,01
04.08.27 Desporto e Lazer 196.000,00 96.499,99 99.500,01
04.08.27.812 Desporto Comunitario 196.000,00 96.499,99 99.500,01 04.08.27.812.0003 Esporte, Lazer e Qualidade de Vida 196.000,00 96.499,99 99.500,01
51.192.985,06 43.043.537,38 8.149.447,68 PREVISÃO X EXECUÇÃO DA SECRETARIA DE EDUCAÇÃO E ESPORTE – 2012