Comparativo entre PPA e Orçamento
7 – CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Buscou-se nesta dissertação estudar o planejamento governamental do Estado de Sergipe de médio prazo, tendo como objeto o Plano Plurianual – PPA para o quadriênio 2008-2011.
Para melhor compreender a evolução da metodologia de concepção do plano, foram estudados todos os PPA´s elaborados pelo Governo Federal, bem como os do Governo do Estado de Sergipe, desde 1991, ano de início do primeiro PPA para a União e todos os estados federativos, até o vigente.
Inegavelmente houve melhoras na forma de conceber e avaliar os planos ao longo do período analisado, seja pelo aprendizado acumulado ao longo dos anos, seja pelas mudanças implementadas na metodologia, a exemplo da introdução da metodologia de gestão dos programas, introduzida no PPA do Governo Federal, em 2000, por ocasião da elaboração do PPA 2000-2003 e em Sergipe, em 2002, em função da revisão do plano promovida em 2001, para valer pelo biênio 2002-2003.
O PPA 2008-2011 do Governo de Sergipe apresentou avanços significativos em relação ao documento anterior. As alterações mais importantes foram a definição de eixos estratégicos de desenvolvimento econômico e social, a elaboração do planejamento estratégico do governo e sobretudo pela introdução do planejamento participativo no Estado
Em relação à avaliação do PPA propriamente dita, viu-se que o Governo Federal realiza avaliação anual do plano, como forma de permitir uma melhora na capacidade de gestão da máquina pública, promovendo a necessária correção nos rumos das políticas públicas, utilizando-se de informações e análises que possibilitem uma maior efetividade de suas ações. Da mesma, várias unidades federativas, a exemplo do Rio Grande do Sul, Distrito Federal e Maranhão, realizam anualmente o processo avaliativo com os mesmos objetivos.
O Governo do Estado de Sergipe realizou uma avaliação do PPA 2004-2007, (SEPLAN, 2006), tendo como referência o exercício de 2005. A experiência única apresentou resultados insatisfatórios e demonstrou muitas fragilidades principalmente na concepção dos programas. Desde aquela primeira experiência de avaliação de programas, não obstante as insistentes cobranças do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, não houve um novo processo avaliativo.
Baseado na metodologia de avaliação de programas adotada pelo Governo Federal e por várias unidades federativas, procedeu-se a avaliação dos programas elencados na Diretriz Estratégica “Desenvolvimento Territorial Participativo Sustentável” do PPA 2008-2011 de Sergipe.
Devido a inexistência de responsáveis formais pelos programas de governo, a etapa do processo avaliativo que seria feita por estes foi realizada por este autor. Isso trouxe como vantagem a isenção do pesquisador em relação ao objeto pesquisado, porém teve como desvantagem a impossibilidade de se conseguir dados sobre a realização física das ações, se é que eles existem.
Durante a análise da concepção dos programas foram avaliados o objetivo, problema/oportunidade que gerou a criação do programa, público-alvo, regionalização, atributos das ações, indicadores e interfaces com outros programas ou órgãos.
Uma das maiores dificuldades encontradas foi quanto a definição dos indicadores, problema que já tinha sido identificado quando da única avaliação realizada em Sergipe, em 2006. A maioria dos indicadores apresentados não permite uma avaliação dos resultados dos programas, pois tão somente refletem realizações físicas das ações.
Outra dificuldade encontrada foi em relação a uma correta determinação das ações que compõem cada programa. A maioria dos órgãos fez um esforço no sentido de identificar um conjunto delas que, se levadas a termo, resolveriam o problema proposto. Entretanto, ao optar por este caminho, várias ações foram colocadas no PPA apenas como “janela orçamentária”, que seria em breves palavras, ações com valores subestimados, lançadas no plano somente com a finalidade de constar do orçamento para uma possível execução, caso seja a opção do gestor. Com isso, no foi observado
um princípio elementar da economia que diz que as necessidades são ilimitadas, mas os recursos são escassos.
Este exercício que os órgãos faziam para identificar todas as ações que precisam ser empreendidas ao longo dos quatro anos do PPA para que um determinado programa obtenha êxito, independentemente dos recursos disponíveis foi de certa forma eliminado na nova metodologia proposta para elaboração dos PPA´s do Governo Federal e do Estado de Sergipe para o período de 2012-2015.
De acordo com a nova metodologia proposta, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG (2011), foram propostas mudanças no sentido da busca por um caráter mais estratégico para o Plano, criando condições efetivas para a formulação, a gestão e a implementação das políticas públicas. Com isso, O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto o PPA como os orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, deixando as ações somente a cargo do orçamento.
Com esta mudança, resolve-se um dos problemas acima elencados, que seria a necessidade de definição das ações para os quatro anos do PPA já na sua elaboração. Elaborar todas as ações, com suas respectivas metas físicas e financeiras, era quase um exercício de adivinhação que a partir de agora não existe mais. A definição das ações será feita ano a ano, de acordo com a previsão de recursos disponíveis para cada órgão, desta forma, as chamadas “janelas orçamentárias” tendem a diminuir, pelo menos é o que se espera, já que não é mais necessário se prever o que vai ser feito com tanta antecedência.
Em relação aos indicadores, é preciso qualificar os elaboradores do plano no sentido de compreender melhor a importância do tema, como elaborá-los e/ou obtê-los nas mais diversas bases de dados existentes.
É preciso, também, promoverem-se avaliações anuais dos programas de forma que, com a prática, haja uma melhora na qualidade da concepção dos programas de modo a permitir que o governo tome conhecimento dos resultados de sua ação junto à sociedade.
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ANEXOS
I – INVENTÁRIO DE PROGRAMAS E AÇÕES
0041 –Promoção do Desenvolvimento Territorial Sustentável Objetivo:
Definir e promover a Política de Desenvolvimento Sustentável de Sergipe, por meio da implementação e acompanhamento do Plano de Desenvolvimento Territorial Participativo de Sergipe
Problema:
Desenvolvimento econômico e social do Estado insatisfatório e concentrado na Grande Aracaju
Justificativa:
O desequilíbrio do crescimento do Estado deve-se à ausência de uma política integrada de forma territorializada e voltada para as especificidades regionais.
Sendo assim, são importantes as criações de programas que promovam a desconcentração e descentralização das políticas públicas estaduais.
Este programa terá como finalidade articular estas políticas, buscando parcerias e recursos nas demais esferas e entes públicos, além de incentivar o controle social e dar suporte técnico aos municípios.
Público Alvo: Toda a sociedade Indicadores:
1 –Territórios com Projetos de Desenvolvimento Territorial Implantados Unidade Medida :Unidade
Índice de Referência Recente: 0
Esperado: 8
2 –Conselhos Territoriais Criados Unidade Medida: Unidade Índice de Referência Recente: 0
Esperado: 8
3 –Demandas Territoriais Executadas Unidade Medida: Percentual
Índice de Referência Recente: 0
Esperado: 8
Fórmula de Cálculo: nº de demandas aprovadas oriundas das Conferências Territoriais e incorporadas no Orçamento executadas/Total de Demandas Territoriais constantes no Orçamento
Ações:
2236-Acompanhamento e atualização do Plano de Desenvolvimento Territorial Participativo
Finalidade: Criar o sistema e os instrumentos para acompanhamento e atualização do Plano de Desenvolvimento Territorial Participativo
Territorializada: Não
Produto: Plano de Desenvolvimento Territorial Participativo implantado e atualizado Unidade de Medida: Percentual
Metas Previstas: 2008 2009 2010 2011
Física 80 100 100 100
Financeira 160.000,00 160.000,00 160.000,00 320.000,00
2238-Captação de Recursos
Finalidade: Aumentar a capacidade de investimentos do Estado de Sergipe
Descrição: Manter situação cadastral de Sergipe regularizada, buscar novas fontes de investimentos e captar recursos.
Detalhamento da Implementação: Esta ação abrange: o acompanhamento diário da situação cadastral do Estado, a articulação com os demais órgãos estaduais em caso de alguma pendência detectada, o acompanhamento das fontes de recursos existentes nos diversos ministérios e instituições financeiras, a negociação para captação de recursos (elaboração de cartas-consultas e demais documentos) e a implantação de unidades de gestão de programas, quando necessário.
Territorializada: Não
Produto: Projetos de captação de recursos realizados Unidade de Medida: Unidade
Metas Previstas: 2008 2009 2010 2011
Física 4 2 2 2
Financeira 75.000,00 75.000,00 75.000,00 200.000,00
2239-Suporte Técnico aos Municípios
Finalidade: Aumentar a capacidade de desenvolvimento dos municípios sergipanos, potencializando, assim, as ações estaduais de Desenvolvimento Territorial
Descrição: Auxiliar tecnicamente os municípios e formar a rede estadual de planejamento e elaboração de projetos integrados.
Territorializada: Não
Produto: Municípios capacitados e integrados à Rede de Planejamento Unidade de Medida: Unidade
Metas Previstas: 2008 2009 2010 2011
Física 50 60 70 75
Financeira 65.000,00 65.000,00 65.000,00 150.000,00
Finalidade: Promover o controle social e impulsionar o desenvolvimento local e territorial por meio de mobilização e consultas públicas (conferências municipais e territoriais) promovidas pelos conselhos de desenvolvimento.
Descrição: Esta ação será responsável por reestruturar o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social do Estado de Sergipe e institucionalizar, apoiar e manter os Conselhos de Territoriais de Desenvolvimento.
Detalhamento da Implementação: Será reestruturado o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social do Estado de Sergipe e serão criados 8 Conselhos de Desenvolvimento Territoriais responsáveis por centralizar as demandas dos seus repectivos territórios e pela mobilização e promoção de consultas públicas.
Territorializada: Não
Produto: Conselhos de Desenvolvimento criados e mantidos Unidade de Medida: Unidade
Metas Previstas: 2008 2009 2010 2011
Física 9 9 9 9
Financeira 1.540.000,00 2.540.000,00 3.540.000,00 4.540.000,00
8582-Elaboração de Projetos
Finalidade: Elaborar projetos tecnicamente viáveis, permitindo que sejam captados recursos para investimentos para implementação de ações que promovam o desenvolvimento territorial do Estado de Sergipe
Descrição: Elaborar projetos com viabilidade técnica e econômica nas diversas áreas de atuação do Estado
Territorializada: Não
Produto: Projetos elaborados Unidade de Medida: Unidade
Metas Previstas: 2008 2009 2010 2011
Física 50 8 10 15
Financeira 1.100.000,00 1.100.000,00 1.100.000,00 4.500.000,00
0043 – Luz para Todos Objetivo:
Universalizar o acesso e o uso de energia elétrica em Sergipe Problema:
Parcela da população de Sergipe não tem acesso à energia elétrica Justificativa:
As famílias sem acesso à energia estão majoritariamente nas localidades de menor Índice de Desenvolvimento Humano. Cerca de 90% destas famílias têm renda inferior a