O objetivo geral desta pesquisa foi explorar o fenômeno da municipalização do licenciamento ambiental de modo a entender os diferentes modelos de descentralização praticados nos estados brasileiros e as percepções de praticantes e especialistas sobre o licenciamento no âmbito municipal. De modo específico, o trabalho buscou: sintetizar as principais características das publicações acadêmicas sobre estudos empíricos de municipalização do licenciamento ambiental; analisar os critérios e procedimentos adotados pelos estados brasileiros no processo de municipalização do licenciamento de atividades e empreendimentos com impacto de abrangência local; realizar um levantamento amplo e comparado de experiências de municipalização do licenciamento ambiental no território brasileiro, evidenciando os problemas e aspectos positivos do licenciamento municipal; comparar as percepções de diferentes grupos de profissionais sobre a eficiência do licenciamento ambiental municipal; e apontar caminhos para a superação das barreiras orçamentárias e administrativas enfrentadas pelos órgãos ambientais municipais na implantação e manutenção do licenciamento ambiental.
A revisão de estudos empíricos sobre a municipalização do licenciamento contemplou 49 publicações e revelou que o tema, embora venha recebendo crescente atenção do meio acadêmico, ainda apresenta diversas oportunidades de pesquisa. A ausência de publicações em periódicos científicos de alto impacto sugere uma relativa imaturidade desse campo. A maioria dos trabalhos (28) consiste em estudos de caso de apenas um município, sendo poucos os trabalhos que empreenderam análises comparativas entre duas ou mais jurisdições municipais e, sobretudo, entre diferentes estados. Em geral, os estudos baseiam-se em informações coletadas junto a representantes dos órgãos ambientais municipais. Outras partes interessadas do licenciamento municipal têm sido raramente investigadas.
A análise de conteúdo dos 25 regulamentos estaduais de municipalização mostrou que os estados brasileiros têm adotado um modelo similar de descentralização do licenciamento ambiental, no qual os municípios interessados em assumir sua competência devem cumprir uma série de requisitos que atestem capacidade técnica e administrativa. Órgão ambiental capacitado e conselho municipal de meio ambiente são requisitos exigidos em todos os regulamentos analisados. A análise indicou que os estados têm exercido um papel de coordenação no processo de municipalização, definindo as tipologias de impacto local, estabelecendo requisitos mínimos para que os municípios assumam sua competência e
fornecendo apoio à capacitação e estruturação dos órgãos municipais. Contudo, a efetividade desse modelo de descentralização é questionável. Fragilidades institucionais têm sido relatadas mesmo em municípios que foram formalmente habilitados pelos estados para realizar o licenciamento, conforme identificado na pesquisa de opinião.
Dados de 84 municípios obtidos com os questionários online corroboraram estudos prévios e mostraram que a fragilidade institucional dos órgãos municipais, refletida na escassez de recursos humanos, financeiros e operacionais, ainda é o principal obstáculo à municipalização do licenciamento ambiental. O teste Qui-Quadrado mostrou que há uma diferença estatisticamente significativa de percepção sobre a eficiência do licenciamento municipal entre gestores e analistas de órgãos ambientais municipais e consultores e empreendedores. Além disto, a análise das respostas às questões abertas do questionário realçou preocupações específicas de cada grupo de partes interessadas. Enquanto aqueles que atuam dentro dos órgãos ambientais municipais estão mais preocupados com a estruturação técnica e material dessas instituições, consultores e empreendedores dão mais ênfase a questões de agilidade, burocracia e padronização de procedimentos. Estes resultados ilustram a complexa arena em que se situam os processos de licenciamento e avaliação de impacto – diversa em percepções e culturas profissionais – e mostram a importância de se considerar diferentes perspectivas em propostas de aperfeiçoamento do sistema.
O grupo focal reuniu quatro participantes com ampla experiência técnica e política em gestão ambiental municipal. O debate apontou, entre outros pontos, as dificuldades enfrentadas pelos municípios no pacto federativo brasileiro e as restrições sofridas pelas secretarias municipais de meio ambiente para receberem recursos do orçamento geral da prefeitura. No entanto, do grupo focal emergiu um forte senso de que a municipalização é plenamente possível e depende, em larga medida, de uma decisão política da administração municipal. Contrapondo a percepção de que barreiras financeiras dificultam a municipalização do licenciamento, os participantes enfatizaram que os gestores locais não devem esperar por reformas orçamentárias para assumir o licenciamento, mas sim utilizar o próprio instrumento como um mecanismo de construção de capacidade dos órgãos municipais e operacionalizar o fundo municipal de meio ambiente de modo a captar recursos que não dependam do orçamento geral da prefeitura.
Apesar dos potenciais benefícios da descentralização do licenciamento, este é um processo ainda incipiente e seus desdobramentos são incertos. O debate sobre a
municipalização do licenciamento ambiental vai muito além de definir o que é impacto ambiental local ou determinar critérios para que um município assuma o licenciamento. Na verdade, o tema reflete complexas questões políticas e orçamentárias da administração pública do país. As grandes diferenças de capacidade institucional entre os municípios brasileiros dificulta a obtenção de resultados consistentes no processo de descentralização. Fórmulas únicas para a solução dos problemas certamente falharão. Políticas e ações bem- sucedidas em um município não necessariamente produzirão os mesmos resultados em outro município, ainda que este possua características similares.
No entanto, determinadas estratégias podem ser pensadas para que se alcance êxito na descentralização do licenciamento. Os resultados obtidos nesta pesquisa apontam para três caminhos gerais: i) criação de mecanismos de cooperação intergovernamental vertical e horizontal; ii) correções de desequilíbrios do pacto federativo; e iii) comprometimento da administração municipal.
Em primeiro lugar, mecanismos de cooperação são fundamentais para garantir um desempenho mínimo dos municípios. Apesar da controversa sujeição dos órgãos municipais aos critérios definidos pelos estados, a experiência consolidada dos órgãos ambientais estaduais é uma valiosa fonte de conhecimento técnico e administrativo que precisa ser aproveitada pelos entes municipais. Este trabalho buscou enfatizar que o processo de municipalização deve ser pautado por uma avaliação cuidadosa da capacidade institucional dos órgãos ambientais municipais, e não somente por uma competência legal, ainda que isto implique em algum grau de controle por parte dos estados. Os mecanismos de cooperação também envolvem a criação de consórcios entre pequenos municípios a fim de torná-los mais protagonistas na gestão ambiental pública, especialmente aqueles que não dispõem de uma base econômica que justifique a criação de uma estrutura de meio ambiente própria. Por fim, o próprio SISNAMA, que tem em seu cerne a ideia de cooperação entre esferas de governo, precisa ser fortalecido, o que envolve solucionar o gargalo histórico de falta de financiamento de seus órgãos e ações.
Em segundo lugar, o aprimoramento da gestão ambiental municipal passa por correções de desequilíbrios do federalismo brasileiro, tais como a centralização de recursos na União e o descompasso entre atribuições e recursos nas esferas subnacionais. É preciso dosar as expectativas em uma federação onde a maioria dos governos locais depende de transferências governamentais e onde áreas básicas do setor público ainda encontram-se muito
deficitárias. Não surpreende o fato de que boa parte dos municípios abdique de suas competências na área de meio ambiente ou as desempenhe com muita dificuldade. No entanto, este caminho esbarra em tensões da agenda política do país que demandarão longos prazos de negociação. Por esta razão, municípios interessados em assumir o licenciamento não devem se acomodar esperando as condições ideais, o que remete ao terceiro caminho.
Vontade política, engajamento e criatividade dos governos locais são elementos fundamentais para fazer face aos desafios que se colocam à gestão ambiental pública. A vontade política aqui mencionada não deve ser entendida como uma simples vontade do prefeito em assumir o licenciamento. Isto significa, na verdade, uma disposição dos gestores em operacionalizar os instrumentos de gestão ambiental de modo que estes gerem recursos para viabilizar o sistema. É necessário um comprometimento genuíno da administração municipal, que não deve encarar o licenciamento como um mero rito burocrático do poder executivo, mas sim como um poderoso instrumento capaz de arquitetar uma agenda ambiental municipal forte e promover a sustentabilidade local. Sem este comprometimento, há o risco de que a municipalização do licenciamento represente apenas o acréscimo de mais uma camada de responsabilidades nos municípios, replicando, de forma potencializada, problemas já existentes no licenciamento das outras esferas de governo.
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