Conforme oportunamente referimos, na delimitação do conteúdo e limites do

direito de propriedade, a CRP impõe a vinculação do legislador e da Administração Pública a princípios constitucionais estruturantes, maxime, consagrados e aplicáveis aos direitos, liberdades e garantias, como o princípio da proporcionalidade e o princípio da igualdade nas suas várias vertentes (v. art. 18º/2 e 13º/1 da CRP).

O art. 5º/2 do CPA, na sequência do estabelecido no art. 266º da CRP, estatui expressamente que “ As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar”.111

O princípio da proporcionalidade (cfr. art. 18º/2 da CRP) exige que as medidas restritivas legalmente previstas sejam o meio adequado para prossecução dos fins visados pela lei, o mesmo é dizer para a salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, sendo necessárias para alcançar os fins (que não podiam ser alcançados com

110 _{A declaração de utilidade pública não pode implicar assim, uma privação imotivada e, portanto, arbitrária do}

direito de propriedade dos cidadãos, pois “ninguém pode ser arbitrariamente privado da sua propriedade” (v. art. 8º da CRP, cfr. CANOTILHO, J. J. Gomes - Tópicos para um Curso de Mestrado sobre Direitos Fundamentais, Procedimento, Processo e Organização – Separata ao Vol. LXVI: [S.L.]: BFDUC, 1990, p. 37).

111 _{O CE veio consagrar também de forma expressa o princípio da proporcionalidade no âmbito das}

expropriações por utilidade pública, dispondo no art. 3º, sob a epígrafe “Limite da expropriação”, o seguinte:

“ 1 - A expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim, podendo, todavia, atender-se a exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseada e devidamente calendarizada, o qual não pode ultrapassar o limite máximo de seis anos.

2 - Quando seja necessário expropriar apenas parte de um prédio, pode o proprietário requerer a expropriação total:

a) Se a parte restante não assegurar, proporcionalmente, os mesmos cómodos que oferecia todo o prédio; b) Se os cómodos assegurados pela parte restante não tiverem interesse económico para o expropriado,

determinado objectivamente.

3 - O disposto no presente Código sobre expropriação total é igualmente aplicável a parte da área não abrangida pela declaração de utilidade pública relativamente à qual se verifique qualquer dos requisitos fixados no número anterior.”

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meio menos gravoso) e que os meios restritivos e os fins obtidos se situem numa “justa medida”. 112

Com efeito, o princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso, que encontra atualmente consagração ao nível da legislação constitucional e ordinária (v. art. 266º da CRP e art. 5º do CPA), deve reger todas as atuações das entidades públicas, tornando “claro que no exercício de poderes discricionários não basta que a Administração prossiga o fim legal justificador da concessão de tais poderes; ela deve prosseguir os fins legais, os interesses públicos, primários e secundários, segundo o

princípio da justa medida.”113

Como escrevem SANTOS BOTELHO, PIRES ESTEVES e JOSÉ CÂNDIDO DE

PINHO em anotação ao art. 5.º do CPA:

“ A actuação administrativa está vinculada à observância do princípio da proporcionalidade, princípio particularmente relevante no âmbito do exercício do poder discricionário, constituindo um dos limites jurídicos da discricionariedade.

Na actuação administrativa terá, assim, de existir uma proporção adequada entre os meios empregados e o fim que se pretende atingir.

112 _{V. ACÓRDÃO: N.º 658/2006, Processo n.º 292/06, relator Conselheiro Paulo Mota Pinto, do Tribunal}

Constitucional [em linha] (28.11.2006). Disponível em www.tribunalconstitucional.pt. Conforme se escreveu no Acórdão do venerando STA, de 2006.11.29:

“ O princípio da proporcionalidade está consagrado no art. 5º do CPA, ao estabelecer que «2. As decisões da

Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionados aos objectivos a realizar».

Entendido, em sentido amplo, como proibição do excesso, o princípio da proporcionalidade postula que a Administração prossiga o interesse público pelo meio que represente um menor sacrifício para as posições dos particulares. Incorpora, como subprincípio constitutivo, o princípio da exigibilidade, também conhecido como

princípio da necessidade ou da menor ingerência possível, que destaca a ideia de que o cidadão tem direito à menor desvantagem possível. Para maior operacionalidade deste princípio, a doutrina acrescenta, entre outros

elementos, o da exigibilidade espacial, que aponta para a necessidade de limitar o âmbito da intervenção na esfera jurídica das pessoas cujos interesses devam ser sacrificados (vd. J. J. Gomes Canotilho, in Direito

Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª ed., Almedina, 266, ss.).

O princípio da necessidade, como requisito de legitimidade das expropriações urbanísticas, foi elevado à dignidade constitucional, com a redacção, dada pela Lei Constitucional nº 1/89, ao art. 65º da Lei Fundamental, onde se refere que «4. O Estado e as autarquias locais … procederão às expropriações dos solos urbanos que se

revelem necessárias …». O sentido deste preceito, como refere Alves Correia, in O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, 2ª Reimpressão, Almedina, 491, «é o de que a nossa Constituição, depois da Lei Constitucional nº 1/89, encara a expropriação, não como instrumento de socialização ou de municipalização dos solos urbanos – fenómenos que pressuporiam a expropriação sistemática e generalizada dos mesmos –, mas como um instituto urbanístico que deve ser utilizado, com equilíbrio, ao lado de outros, apenas quando a realização do interesse público o exigir (v. g. a construção de infra-estruturas urbanísticas e de equipamentos colectivos, a protecção do património histórico e ambiental, a efectivação do direito à habitação, etc.)».

O princípio da necessidade encontra-se especialmente referido no art. 3º do CE 91 (vd., igualmente, o art. 3º CE 99), onde se dispõe que «1. A expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim …».” (v.

ACÓRDÃO: Processo n.º 045899, relator Conselheiro Adérito Santos, do Supremo Tribunal

Administrativo [em linha] (29.11.2006). Disponível emwww.dgsi.pt).

113 _{V. MOREIRA, Vital; CANOTILHO, J. J. Gomes, anot. – Constituição da República Anotada. 3.ª ed.}

Coimbra: Coimbra, 1993, p. 924-925; OLIVEIRA, Esteves de; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, Pacheco de, anot. - Código do Procedimento Administrativo Anotado, Coimbra: Almedina, 1993, Vol. I, p. 153 e AMARAL, Diogo Freitas do – Curso de Direito Administrativo. 2.ª ed.. Coimbra: Almedina, 2001, Vol. II, p. 129 e segs.

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A proporcionalidade terá que se verificar: • entre o fim da lei e o fim do acto;

• entre o fim da lei e os meios escolhidos para atingir tal fim;

• entre as circunstâncias de facto que dão causa ao acto e as medidas tomadas; (Cfr. Agustin Gordillo, ob. já citada, pág. 299/302).”114

E, mais adiante, continuam os mesmos autores:

“ Iremos agora abordar os conceitos amplo e restrito do princípio da proporcionalidade. • Princípio da congruência ou idoneidade

O acto deve servir o fim em vista do qual a norma configura o poder que o acto exercita (cfr. E. Garcia de Enterna e J. R. Fernandez, in “Curso ...”, vol. I, pág. 512/513).

A medida interventora terá de se manifestar como objectivamente idónea para superar a situação concreta sobre a qual a Administração pretende agir.

A congruência caracteriza-se pela eficácia do meio utilizado.

Nas palavras de Queralt, in “El polícia y la lei”, pág. 109, será idóneo o meio que, em abstracto, possa ser aplicado com êxito a uma situação concreta.

• Proporcionalidade “stricto sensu” ou proibição do excesso

Ter-se-á de escolher dentro dos diversos meios ou medidas idóneas e congruentes aquelas que sejam menos gravosas, ou seja, que causem menos danos – é o denominado princípio da intervenção

mínima, perfeitamente em consonância com o princípio de favor libertatis.”115

Na mesma linha, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA escreveram:

“ O princípio da proporcionalidade (também chamado “princípio da proibição do excesso”) desdobra-se em três subprincípios: (a) princípio da adequação, isto é, as medidas restritivas legalmente previstas devem revelar-se como meio adequado para a prossecução dos fins visados pela lei (salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); (b) princípio da

exigibilidade, ou seja, as medidas restritivas previstas na lei devem revelar-se necessárias (tornam-se

exigíveis), porque os fins visados pela lei não podiam não podiam ser obtidos por outros meios menos onerosos para os direitos, liberdades e garantias; (c) o princípio da proporcionalidade em sentido

restrito, que significa que os meios legais restritivos e os fins obtidos devem situar-se numa “justa

medida”, impedindo-se a adopção de medidas legais restritivas desproporcionadas, excessivas, em

relação aos fins obtidos (…).

“ O terceiro pressuposto material para a restrição legítima de direitos, liberdades e garantias consiste naquilo que genericamente se designa por princípio da proporcionalidade.

O princípio da proporcionalidade (também chamado «princípio da proibição do excesso») desdobra- se em três subprincípios: a) princípio da adequação, isto é, as medidas restritivas legalmente previstas devem revelar-se como meio adequado para a prossecução dos fins visados pela lei

114 _{V. BOTELHO, José Manuel Santos; ESTEVES, Américo J. Pires; PINHO, José Cândido de, anot. – Código} do Procedimento Administrativo Anotado. 4ª ed. Coimbra: Almedina, 2000, p. 67.

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(salvaguarda de doutros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); b) principio da

exigibilidade, ou seja, as medidas restritivas previstas na lei devem revelar-se necessárias (tornaram-

se exigíveis), porque os fins visados pela lei não podiam ser obtidos por outros meios menos onerosos para os direitos, liberdades e garantias; c) princípio da proporcionalidade em sentido restrito, que significa que os meios legais restritivos e os fins obtidos devem situar-se numa «justa medida», impedindo-se a adopção de medidas legais restritivas desproporcionadas, excessivas, em relação aos fins obtidos.”116

Na verdade, “através de standards jurisprudenciais como o da proporcionalidade, razoabilidade, proibição de excesso, é possível hoje recolocar a administração (e, de um modo geral, os poderes públicos) num plano menos sobranceiro e incontestado relativamente a um cidadão. Assim, quando se pedir a um juiz uma apreciação dos danos causados pela carga policial numa manifestação, o que se visa não é contestar a legitimidade da administração na defesa do interesse e ordem pública, mas sim o de averiguar da razoabilidade, proporcionalidade e necessidade da medida de polícia (…) Este controlo – razoabilidade – coerência, razoabilidade e adequação, proporcionalidade – necessidade – é hoje objeto de difusão em toda a Europa, através do Tribunal de Justiça das Comunidades (cfr. Tratado da União Europeia, art. 5º, segundo a numeração do Tratado de Amesterdão).”117

Ora, apresentando-se a expropriação como uma medida ablativa, este princípio encontra especial âmbito de consideração e aplicação, constituindo a sua causa justificadora118, como aliás é expressamente reconhecido nos arts 2º e 3º do CE.