Conhecendo o Plano Diretor

Está determinado na Constituição Federal de 1988 que o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, fazendo cumprir as determinações, princípios e diretrizes do Estatuto da Cidade.

O que anteriormente era um documento administrativo que procurava solucionar a totalidade dos problemas locais sem considerar a importância das práticas sociais, agora assume a nova responsabilidade de ser o plano de todos, construído pela participação de diversos setores que compõem a sociedade.

O Plano Diretor é uma lei municipal discutida com todos os segmentos da população e representa um pacto em relação à cidade que se quer (...) corresponde a um conjunto de regras básicas de uso e ocupação do solo, que orientam e regulam a ação de agentes sociais e econômicos sobre o território de todo o município, (...) seu objetivo é organizar o crescimento e o funcionamento do município como um todo, incluindo áreas urbanas e rurais (SANTORO; CYMBALISTA, 2002, p. 1)

Entre as novidades dos atuais Planos Diretores se encontra a preocupação em valorizar os aspectos humanos entendendo a cidade enquanto espaço de convívio social e praticas de cidadania. Essa visão procura romper com a concepção tradicional de entender a cidade como algo fragmentado com espaços especializados, como um local destinado exclusivamente à moradia e à produção.

Outra tendência defende uma simplificação e uma desregulamentação da legislação, tornando-a algo que esclarece seus objetivos e que seja acessível a todas as camadas da população, superando a visão tradicional que o Plano Diretor enquanto legislação é algo no qual apenas especialistas possam compreender e aplicar seu conteúdo. Essa ótica não cabe a uma legislação que pretende, entre outras coisas, ser um Plano de todos e não apenas de alguns; mas esse objetivo ainda está longe de ser alcançado e os atuais Planos trazem no seu conteúdo uma complexidade longe de ser compreendida por grande parte da população e até de especialistas nas áreas de arquitetura e urbanismo – sua linguagem permanece rebuscada e legalista, o que pode abrir a possibilidade de interpretação, dúbio entendimento, dificuldade e até impossibilidade de compreensão. Visto que um de seus objetivos é aproximar a cidade real da cidade legal, além do participativismo de todas as camadas da população, tal linguagem dificulta para essa população, sem formação técnica específica (como os urbanistas), a possibilidade de intervenções assertivas e, o que ainda é pior, aproxima essa população da possibilidade de ser manipulada em favor de interesses de terceiros e em detrimento dos seus próprios interesses e necessidades.

Outro aspecto que se institucionaliza como tendência se relaciona com mecanismos de apropriação social dos benefícios da urbanização. Em paralelo ao abandono do excessivo detalhamento da legislação, o que se busca é a incorporação de instrumentos que consolidem e preservem o direito coletivo e o interesse da cidade como um todo e não de grupos específicos. Isso significa, dentre outras coisas, que devem ser mecanismos que remetam ao empreendedor o ônus dos impactos gerados por empreendimentos, responsabilizando-os pela resolução dos transtornos e alterações de qualquer espécie, gerados pelo empreendimento pretendido e proposto.

Os acontecimentos políticos e sociais ocorridos nas últimas décadas no Brasil, dos quais o Estatuto da Cidade faz parte no âmbito urbano, manifestam muitas questões acerca dos sentidos e do papel da participação da população na esfera pública. Para Balcão (2000, p.254),

durante esse processo, ocorreram momentos em que lutas e práticas dispersas se juntaram e ganharam características de âmbito mais geral. Entretanto, essas práticas não se consolidaram em nossa sociedade, e

atualmente as questões vinculadas à vida urbana continuam sendo tratadas de forma dispersa e fragmentada e regidas por interesses particulares.

Mas essa é apenas uma das dificuldades para que a população pobre possa de fato sentir, na prática, os efeitos dessa nova proposta de vida para a cidade.

Grande parte das dificuldades na efetiva aplicação do Estatuto da Cidade e suas determinações como o Plano Diretor está no simples cumprimento da legislação. Todas as etapas da elaboração de um Plano Diretor e na sua posterior fiscalização e acompanhamento são de responsabilidade dos poderes constituídos, da sociedade civil organizada e de organizações profissionais, em suma, da presença ativa de todos os segmentos sociais. “Somente com a participação intensa de todos os grupos existente no município é que será garantido o processo democrático de elaboração e aplicação do plano” (SANTORO; CYMBALISATA, 2002, p. 2).

O Poder Executivo municipal, articulado com o Poder Legislativo e a sociedade civil, tem o papel de conduzir a elaboração do plano diretor. O corpo técnico municipal e os cidadãos devem acompanhar todas as etapas desse processo. Segundo Hardt, são quatro as etapas fundamentais para a elaboração de um plano diretor:

A primeira consiste na realização de leitura técnica e comunitária para pleno entendimento sobre a situação do município, tanto da sua área urbana como da rural.

A segunda compreende a formulação de propostas e sua respectiva pactuação, sendo estabelecidos os temas prioritários para o futuro da cidade e para a reorganização territorial do município.

Num terceiro momento, são definidas as ferramentas que viabilizam as intenções expressas no plano diretor. Para tanto, utilizados os vários instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade, vários deles estruturados em legislação específica.

Por fim, é estruturado o sistema de gestão e planejamento, com determinação das formas de participação da população e de monitoramento e implementação do plano diretor, com indicação da promoção dos ajustes necessários ao longo do tempo (retroalimentação), configurando-se, assim, o processo contínuo e integrado (apud SALVI et al. 2007, p. 53)

Como foi visto, para a elaboração de um Plano Diretor, iniciam-se por uma leitura da realidade local visando compreender o que está acontecendo nas mais diversas partes do município, coletando informações de como e onde vivem as pessoas. Indicadores sócio-econômicos analisados de forma criteriosa devem permitir uma caracterização da população que se distancie de distorções da realidade que possam comprometer esse processo.

O principal objetivo da leitura comunitária é permitir visualizar, entender e aplicar o viver das pessoas na cidade, seus olhares do próprio cotidiano e de seus problemas, relacionando-os com o funcionamento geral da cidade, permitindo uma ampla percepção da dinâmica urbana. Isso só é possível se forem identificados os agentes sociais que estão envolvidos no desenvolvimento urbano e rural e mobilizar os diversos grupos e segmentos da sociedade na participação efetiva do processo.

Atenção é primordial em todas as etapas, mas nessa etapa da elaboração do Plano Diretor se perceberá que essa fase, juntamente com a sistematização dos dados coletados, está a grande fragilidade do processo. Saber qual profissional deve coletar e ler essas informações é um ponto importante para que as etapas que se seguem não sejam comprometidas e a questão urbana seja percebida na sua essência e veracidade. Este pode ser parte do papel que o profissional de Assistência Social deve exercer nesse processo. Ainda é nessa etapa que se encontram as maiores falhas no cumprimento dos objetivos já relacionados do Plano e do Estatuto.

Coletado os dados obtidos junto às comunidades, inicia-se o processo de sistematização, no qual serão detectados os problemas específicos e comuns a todos de determinadas partes da cidade e os rebatimentos possíveis no conjunto, levando em consideração, nessa sistematização, as qualidades e potencialidades da parte junto a um complexo chamado cidade. Num momento adiante, esse material é compartilhado e analisado com as leituras técnicas das informações apresentadas, consolidando a imagem da cidade pretensamente real.

A consolidação desse material deve retornar às comunidades, promovendo- se debates das questões polêmicas e das propostas que tiverem surgido. Nesse momento, é necessário propiciar uma visão das questões da cidade como um todo, envolvendo os bairros e regiões.

Um momento posterior só deve ser acionado quando o processo anterior de consolidação for exaustivamente trabalhado para que não haja comprometimento da fase que se segue que é o momento da sistematização, que mais uma vez deve ver e discutir a cidade em sua totalidade, expondo os desejos, necessidades e anseios de cada grupo, mesmo que contraditórios, retomando assim à escala municipal. A consolidação desse processo se dará através dessa discussão que circulará em torno de propostas, pactos e instrumentalização da coletividade e base para o controle social sobre ações do poder público no território municipal.

A sequência é formatar toda essa informação no fomento legal no qual o Plano Diretor deve ser apresentado e submetido à aprovação da população e posteriormente dos poderes constituídos.

Não é difícil perceber que a realidade urbana é soberana e conflituosa ao mesmo tempo, e a sociedade capitalista se apóia na democracia como algo que deve ser incorporado cada vez mais no quotidiano das cidades, pois lhe confere a responsabilidade enquanto sistema que se alimenta do antagonismo e ao mesmo tempo os regula. Isso é o estar posto; são as regras do jogo e ele precisa ser jogado; e, concomitantemente, não perder o foco que a regra pode e deve ser mudada.

É importante assimilar que o Estatuto da Cidade determina que cidades com mais de vinte mil habitantes são obrigadas a ter um Plano Diretor. Essa exigência estende-se à regiões metropolitanas e aglomerações urbanas que pertença à áreas

de especial interesse turístico e que estejam inseridas em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com impacto regional ou nacional, independente do número de habitantes que possuam.

As cidades com mais de quinhentos mil habitantes devem elaborar um plano de transporte urbano integrado e compatível com o Plano Diretor. Em todas elas, o Plano deve conter definições de uso adequado das propriedades urbanas e que as mesmas cumpram a sua função social. Definição essa que deve ser parte integrante do Plano e para tal deve responder às exigências fundamentais de ordenamento da cidade, buscando a melhor adequação do uso da propriedade e à responsabilidade na utilização de recursos naturais, garantindo a preservação do ambiente urbano.

Apesar de tudo o que foi enfatizado, deve ficar claro que para o sistema econômico, político e social em vigência, e fundamentalmente para a vida urbana, o Estatuto e os Planos Diretores não perderam características históricas da legislação brasileira, com seus dispositivos vagos, de difícil entendimento e aplicabilidade, inacessível à população pobre e factível de infinitas interpretações e possibilidades da permanência do estado atual de coisas. Mas, ao mesmo tempo, são instrumentos possíveis e devem ser utilizadas para a melhoria da qualidade de vida, no equacionamento das desigualdades sociais e na diminuição da segregação espacial, social, política e econômica. Consolidar esse instrumento é um caminho para novas conquistas e efetivação gradual, progressiva e definitiva de uma cidade emancipada, de uma sociedade emancipada.

É inegável que o Plano Diretor pode ser e é uma poderosa ferramenta para a execução de políticas urbanas que cumpra esses objetivos, longe do ideal, mais real, o Plano Diretor não é algo pronto, acabado ou que existam receitas para seu feitio. Cada comunidade, cada município deve enfrentar seus principais dilemas, conflitos e particularidades sócio-estruturais que travam seu desenvolvimento humano, e através do enfrentamento e da interlocução de atores sócios envolvidos se encontrarem e por em prática suas soluções, propostas e objetivos sem perder de vista que o coletivo deve prevalecer ao privado.

O importante é identificar a natureza das transformações propostas contidas no Estatuto da Cidade e nos Planos Diretores e as possíveis implicações na formação de um novo paradigma que possa orientar as transformações necessárias

para aproximar as cidades brasileiras, equacionando os visíveis contrastes existentes entre a parte da cidade que possui certa condição de urbanidade, e outra na qual a infra-estrutura é incompleta; o urbanismo inexiste, o que faz a urbe mais se parecer com um acampamento ou campo de refugiados do que propriamente uma cidade.

Não podemos esquecer, no entanto, que documentos como o Estatuto e o Plano Diretor são textos que contém um discurso implícito, uma forma discursiva e uma série de contextualizações que se interseccionam como objetivo de embasar ideologicamente uma mensagem velada. Na verdade, é preciso ler o que não está escrito, para se conhecer as ferramentas que se dispõe para poder utilizar com eficiência necessária para o alcance do objetivo fim – eliminar a segregação.