2. O NEOINSTITUCIONALISMO-HISTÓRICO COMO ABORDAGEM PARA
2.8. E STABILIDADE E M UDANÇA NAS P OLÍTICAS P ÚBLICAS NA P ERSPECTIVA DO
2.8.1. Conjunturas Críticas (Critical Junctures)
A literatura que discute as principais questões relacionadas ao estudo das
conjunturas críticas é menos abundante quando comparada a destinada à análise das
trajetórias de dependência e as respostas a essas questões estão emergindo da literatura
mais recente (Capoccia & Kelemen, 2007; Collier & Collier, 1991; Mahoney, 2001;
Mahoney & Thelen, 2010).
Entretanto, os principais textos disponíveis enfatizam que a questão de maior
relevância é compreender uma conjuntura crítica como um momento especial na
história onde há um leque mais amplo de escolhas do que normalmente ocorre ao longo
do desenvolvimento de uma política pública ou uma instituição.
Ao longo do momento que caracteriza uma conjuntura crítica, a trajetória pode
assumir orientações divergentes e as escolhas dos principais atores envolvidos adquirem
maior capacidade de transformação sobre a trajetória precedente da política pública.
Oportunidades e riscos tornam-se amplificados e decisões e escolhas, mesmo as
menores, são cruciais e podem deixar legados difíceis de serem revertidos. A questão
central passa a ser, nesse caso, o peso relativo entre mudanças estruturais (intensidade
de processos econômicos e políticos gerais), a configuração das instituições existentes
(sua orientação, resistência, articulação, etc.) e o papel dos atores principais no processo
político (recursos de poder, estratégia, capacidade de articulação, conteúdo das ideias,
etc.).
Uma das contribuições mais sistemáticas e consistentes para se compreender a
dinâmica de uma conjuntura crítica foi desenvolvida por Collier e Collier (1991) para a
análise comparativa da incorporação dos trabalhadores ao processo político de
modernização e formação dos estados nacionais em oito países da América Latina.
Para Collier e Collier (1991, p. 29), uma conjuntura crítica pode ser definida
como um período de mudanças significativas, que ocorre de diversas formas em países
diferentes (ou outras unidades de análise), do qual se espera que sejam desenvolvidos
legados distintos.
De acordo com eles, três elementos são essenciais nesse conceito: a observação
de que mudanças significativas ocorrem em cada país, a suposição de que essas
mudanças se passam de forma distinta em cada um deles e uma hipótese explicativa
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sobre suas consequências (a qual deve ser submetida aos fatos para comprovar que o
período é realmente uma conjuntura crítica).
A partir desses elementos iniciais os autores constroem uma visão mais ampla e
articulada de todo o processo de ocorrência de uma conjuntura crítica, considerando os
seguintes estágios:
1. As condições antecedentes, que consistem na linha de base
a partir de onde se avalia a evolução de uma conjuntura crítica, ou
seja, são o conjunto de características básicas do fenômeno que se
está estudando antes da conjuntura crítica. Seu contraste com o que se
entende ser o legado da conjuntura crítica permite dimensionar a
intensidade das mudanças promovidas;
2. Clivagem e Crise, que se desenvolvem em sequência a
partir da dinâmica contraditória das relações precedentes. Uma
clivagem pode se desenvolver por um período expressivo, sem
necessariamente gerar uma crise, enquanto essa é pontual e dispara
uma conjuntura crítica;
3. A conjuntura crítica e os três componentes de seu legado
que, em conjunto, consistem no processo de mudança em si, ou de
estabelecimento de inovações que irão definir uma trajetória diferente
da anterior. Os componentes do legado são:
a.
Mecanismos de produção do legado, que consistem em
uma série de intervenções sucessivas que iniciam o legado, já que esse
não se materializa automaticamente;
b.
Mecanismos de reprodução do legado: processos políticos
e institucionais que visam conferir amplitude às mudanças;
c.
A estabilidade do legado, que se materializa na articulação
dos dispositivos que constituem o núcleo de atributos das inovações
implementadas como resultado da conjuntura crítica;
4. Explicações Alternativas de diversos tipos para a hipótese
principal de ocorrência da conjuntura crítica, envolvendo
necessariamente a presença de “causas constantes”, ou seja, a
manutenção de características do regime institucional anterior;
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5. O fim do legado de uma conjuntura crítica, que
inevitavelmente deverá ocorrer em algum momento quando os
principais mecanismos de reprodução perderem a estabilidade.
De acordo com Collier e Collier (1991), a caracterização de uma conjuntura
crítica envolve a identificação da causa da crise que a dispara, o tempo, ou o momento
de ocorrência, assim como as similaridades e as diferenças entre os casos observados
são elementos essenciais.
Isso permite identificar se realmente se trata da mesma conjuntura crítica, que
direção ela assume, quais são suas formas de impacto e quais respostas ela permite. O
tempo é uma variável essencial para a análise da intensidade do impacto e da eficiência
das respostas, sendo, portanto, indispensável, já que se espera que haja diferentes
formas de impacto e de resposta a crise. A escolha inicial de alguns países ou atores
pode mudar significativamente o rumo dos casos posteriores (Gerschenkron, 1962).
A partir de riqueza de questões abordadas pelos autores, é possível destacar três
temas de extrema relevância para a análise de uma conjuntura crítica. A primeira se
refere à extensão do período de conjuntura crítica, que pode variar entre um período
curto de mudança radical até períodos de maior duração, como um ou dois mandatos
governamentais, ou mesmo, mudanças que se estendem ao longo de um ciclo de
políticas.
Essas variações estão relacionadas diretamente com o tipo de mecanismo causal
que as produz: uma revolução pode produzir impactos rápidos enquanto outras
transformações são o resultado da ação duradoura de políticas governamentais. Para os
autores, uma conjuntura crítica caracteriza-se essencialmente pela presença de
momentos fundantes ou pontos de escolha ou pelo desenrolar de um regime de
transição.
O critério essencial para se delimitar metodologicamente o final de uma
conjuntura crítica é o da estabilidade das inovações. À medida que se inicia a
reprodução sustentada de um legado, as mudanças passaram a ser de natureza mais
incremental e estarão no âmbito de uma trajetória dependente.
O segundo aspecto relevante abordado é a intensidade das mudanças promovidas
por uma conjuntura crítica, ou seja, a sua capacidade de produzir descontinuidades e
propor inovações institucionais que fixam uma dinâmica em direção diferente e
empoderam novos atores. Os conceitos de “causas constantes” e “causas históricas” são
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essenciais para se distinguir entre as bases político-institucionais da dinâmica que
operava de maneira já consolidada e inercial e as transformações introduzidas pela
conjuntura crítica (Stinchcombe, 1968).
A intensidade da mudança promovida será proporcional à capacidade simultânea
da conjuntura crítica de desalojar padrões institucionais antigos e instalar novas
configurações. As “causas históricas” ou, a nova configuração de forças políticas,
atinge, em algum momento do tempo, uma expressão suficiente para configurar essa
transição e, daí em diante, o padrão estabelecido se reproduz sem que haja a necessidade
de promover as mesmas mudanças novamente. Portanto, é um duplo desafio que,
mesmo em um limite extremo, como situações de revoluções sociais, não se realiza por
completo, já que sempre há a absorção de algo precedente.
O grau de autonomia da política ao longo da conjuntura crítica representa o
diferencial que tornará possível aprofundar as mudanças e, tão importante quanto,
consolidá-las, evitando riscos de regressão e perda de legitimidade da política. Isso nos
leva a outra questão que é a da dinâmica de reinvenção institucional e estabilização das
mudanças promovidas por uma conjuntura crítica.
Collier e Collier (1991) distinguem entre o processo de conjuntura crítica em si e
a introdução de mecanismos de produção e de reprodução do legado, uma vez que a
conjuntura crítica consiste em um momento de polarização política marcado por
constantes conflitos (ações e reações) e, consequentemente, a solidificação do legado
não ocorre de forma imediata. O prolongamento dessa fase de disputas em torno das
inovações introduzidas representa o período de produção do legado, pois os novos
mecanismos institucionais passam a ser o centro das principais relações políticas
setoriais, se as mudanças forem realmente significativas.
O estabelecimento de novos mecanismos institucionais que regulam a dinâmica
de relações políticas, econômicas, organizacionais e culturais desloca para si a dinâmica
de definição dos rumos da política, a distribuição de prerrogativas e responsabilidades, a
alocação de recursos, entre outros.
Entretanto, os autores advertem que essa é uma fase intermediária e que são
necessários mecanismos de reprodução para fornecer maior estabilidade ao legado, ou
seja, dispositivos que sugerem ou garantem que haja uma expressiva tendência de
permanência e continuidade. Os mecanismos de reprodução podem envolver
dispositivos criados pelas próprias instituições que estabelecem em seu círculo um
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conjunto de grupos de poder e interesses diversificados que procuram desenvolver
estratégias para manter suas posições.
Com a expansão dos estudos histórico-institucionais ao longo das duas últimas
décadas, seus principais conceitos passaram a ser alvo de aprofundamentos e logo
surgiram críticas, autocríticas e a necessidade de aperfeiçoamentos (Pierson, 2004). O
conceito de conjuntura crítica tem merecido atenção especial em virtude de grande parte
da literatura já ter se concentrado nas noções de trajetória dependente, sequência
temporal, retornos crescentes, etc.
As abordagens mais recentes intencionam suprir essa lacuna e oferecer
arcabouços com maior rigor conceitual e metodológico para definir, analisar e comparar
processos de conjuntura crítica. A título de exemplificação, Capoccia e Kelemen (2007)
apresentaram um aprofundamento conceitual e metodológico importante, partindo da
noção de que uma conjuntura crítica se caracteriza por uma situação histórica na qual a
influência de fatores estruturais de natureza econômica, politica, organizacional e
cultural sobre a ação política é expressivamente afrouxada por um período curto de
tempo.
Essa circunstância possui consequências importantes: o leque de escolhas
possíveis à disposição dos atores com poder se amplia significativamente e o impacto de
suas decisões no resultado das políticas públicas é potencialmente mais decisivo, de
forma que eventos contingenciais se tornam fundamentais. Ao introduzir a noção de
relaxamento das condições estruturais, os autores advogam uma noção probabilística à
de conjuntura crítica, o que reforça seu caráter de momento eminentemente político de
decisão, onde a qualidade das lideranças torna-se fundamental.
Os autores abordam mais quatro questões teóricas relevantes, em geral tomadas
como sendo implícitas nas análises de conjunturas críticas, mas que são negligenciadas.
A primeira delas consiste na unidade de análise empregada para o estudo de uma
conjuntura crítica, já que, em geral, os estudos do Neoinstitucionalismo Histórico
tomam como objeto macroprocessos políticos como regimes políticos ou políticas
setoriais, diversas outras instituições como partidos, ministérios, arenas decisórias, entre
outros.
Como a designação de instituição pode ser empregada para níveis diferentes de
análise, desde um elemento intraorganizacional (como um regulamento) até o sistema
político como um todo, pode ser que haja uma conjuntura crítica em algumas
instituições, mas não em outras, o que demanda um cuidado especial com o
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delineamento da unidade de análise, mesmo considerando que as relações
interorganizacionais são um componente essencial dos sistemas políticos.
A segunda questão refere-se ao delineamento mais preciso da extensão de uma
conjuntura crítica e sua relação com o período de legado decorrente. Como definir onde
termina um e se inicia o outro e em que aspecto essa definição influencia o resultado das
políticas?
Os autores afirmam que o período de uma conjuntura crítica em geral é breve
quando comparado com o da trajetória dependente, sendo razoável algo como uma
década em relação há um século, por exemplo. Além disso, quanto mais extensa for
uma conjuntura crítica, maiores serão as possibilidades de que haja o retorno de
restrições estruturais que poderão reduzir o impacto transformador das decisões política.
A terceira questão enfatizada pelos autores refere-se à compreensão de uma
conjuntura crítica como necessariamente um momento de expressivas mudanças, sendo
essa uma associação automática. Uma conjuntura crítica, na visão de Capoccia e
Kelemen (2007), se define pela presença de relaxamento estrutural e elevado grau de
contingência situacional, quadro esse que não necessariamente produz mudanças. Isso
porque a presença de uma conjuntura crítica significa que há maior abertura para tomar
decisões que podem redefinir a configuração de uma instituição, o que não exclui a
possibilidade de se restaurar o status-quo.
Assim, a característica fundamental de uma conjuntura crítica é a formação de
uma conjuntura em que há possibilidades reais de mudanças expressivas (no arcabouço
político, no sistema econômico, no regime de proteção social, etc.) em virtude da
mudança na correlação de forças políticas. Os resultados dessa conjuntura podem ser
muitos, indo desde mudanças expressivas e radicais até mesmo o recrudescimento das
regras atuais. Assim, o essencial de uma conjuntura crítica é a abertura de vias
alternativas com possibilidades iguais de ocorrência, sem que seja possível saber, à
princípio, qual dessa vias predominará.
Finalmente, os autores abordam a negligência das análises de conjuntura crítica
em relação ao tema poder, que deveria ser central para se compreender a natureza e a
direção das decisões que formam o momento inicial de um novo legado institucional.
Na quase totalidade dos casos, os estudos que analisam conjunturas críticas adotam o
argumento típico importado do Neoinstitucionalismo Econômico, segundo o qual
pequenas escolhas ou decisões aleatórias são reforçadas por retornos crescentes e geram
trajetórias dependentes no médio e longo prazo.
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