Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres

O Conselho Nacional do Direito das Mulheres (CNDM) foi criado em 1985, com a “finalidade de promover em âmbito nacional, políticas que visem a eliminar a discriminação da mulher, assegurando-lhe condições de liberdade e de igualdade de direitos, bem como sua plena participação nas atividades políticas, econômicas e culturais do País”, prevista no artigo 1º da Lei nº 7.353/85, que o criou.

O CNDM tem algumas singularidades que merecem destaque. Foi o primeiro conselho participativo criado no Brasil com relação à garantia de direitos identitários, de modo que sua criação foi um marco do reconhecimento do Estado da desigualdade nas relações de gênero (RODRIGUES, 2005). Além disso, juntamente com os movimentos de mulheres, o CNDM atuou diretamente na campanha pela Constituinte, reivindicando e fomentando a luta pela inclusão dos direitos das mulheres da Constituição (AMÂNCIO, 2013).

As competências do CNDM estão previstas em duas fontes normativas. A primeira é a própria lei que o criou, que além de estabelecer um rol com nove dispositivos relacionados às competências, estabelece também sua estrutura interna, cria um fundo para financiar suas atividades e estabelece regras relacionadas à composição e à escolha de dirigentes. A lei estabelece também que a estruturação, competência e funcionamento do CNDM poderão ser fixados por decreto do Poder Executivo.

Por sua vez, o Decreto 6.412/08, com algumas alterações realizadas pelo Decreto nº 8.202/14, estabelece outras finalidades para o CNDM: um rol com dez dispositivos relacionados às suas competências, algumas disposições gerais sobre seu funcionamento e regras mais democráticas para a composição do conselho do que aquelas previstas na lei. Isso porque a lei estabelece que a escolha das representantes dos movimentos de mulheres, que comporiam um terço do conselho, seria feita por meio de lista tríplice, enquanto o decreto prevê que a escolha das representantes da sociedade civil é feita por meio de processo seletivo, além de prever um aumento da representação da sociedade civil, que passa a ser maioria no CNDM.

Dentre as competências estabelecidas pela Lei nº 7.353/85, identificamos como competências decisórias o “poder para formular diretrizes e promover políticas, em todos os níveis da administração direta e indireta, visando à eliminação das discriminações que atingem a mulher” (art. 4º, a); “estimular, apoiar e desenvolver o estudo e o debate da condição da mulher brasileira” (art. 4º, c); e “desenvolver programas e projetos em diferentes áreas de atuação, no sentido de eliminar a discriminação, incentivando a participação social e política da mulher” (art. 4º, i).

A competência para formular diretrizes é recorrente nos conselhos e diz respeito à definição de parâmetros que condicionam a discricionariedade dos órgãos ou autoridades responsáveis por tomar as decisões referentes à execução das respectivas políticas. A atividade de promoção, por sua vez, remete à atividade de divulgação, como, por exemplo, a realização de eventos de conscientização sobre direitos e elaboração de cartilhas explicativas sobre as políticas de combate à discriminação, cuja realização dependerá dos recursos financeiros de que dispõe o CNDM.

A competência para estimular, apoiar e desenvolver estudos e debates também tem seu alcance limitado aos recursos que são dispostos ao CNDM. Isso porque, para além dos estudos e debates desenvolvidos pelo próprio conselho, é evidente que o estímulo e apoio àqueles realizados fora desse serão mais efetivos na medida em que os apoie disponibilizando também recursos financeiros para sua realização. Assim, por exemplo, se dispuser de recursos para tal, poderá o conselho lançar editais para a realização desses estudos e eventos em parceria com universidades, organizações e movimentos sociais, garantindo apoio financeiro do CNDM para financiamento de bolsas, custeio, estrutura de pesquisa etc.

Por fim, a competência para desenvolver programas e projetos em diferentes áreas de atuação tem seu alcance relativizado pela delimitação dos temas sobre os quais os programas e projetos incidirão (eliminar a discriminação, incentivando a participação social e política da mulher) e pela previsão, em outra alínea, da competência de “propor medidas objetivando eliminar as formas de discriminação identificadas nos estudos e debates promovidos ou apoiados pelo CNDM” (art. 4º, c). Nesse sentido, parece-nos que essa competência estabelece a possibilidade do CNDM executar programas e projetos por ele desenvolvidos, contudo não alcançando programas e projetos a serem executados por outros órgãos relacionados às respectivas políticas. Assim, os programas e projetos desenvolvidos pelo CNDM também estarão restritos aos recursos de que o órgão dispõe, sendo que políticas que demandem outras fontes de recurso deverão ser propostas para o poder executivo, e, por isso, não serão

A lei prevê também outras competências consultivas, como “sugerir ao Presidente da República a elaboração de projetos de lei” relacionados aos direitos das mulheres (art. 4º, d) e “prestar assessoria ao Poder Executivo”, por meio da emissão de pareceres (art. 4º, b). A lei não estabelece situações em que os pareceres são obrigatórios, facultando ao Poder Executivo solicitá-los de modo discricionário.

Há também, no rol de competências da lei, previsões relacionadas à fiscalização, como “acompanhar a elaboração e execução de programas de Governo no âmbito federal, estadual e municipal” (art. 4º, b); “fiscalizar e exigir o cumprimento da legislação que assegura os direitos da mulher” (art. 4º, e); e “receber e examinar denúncias relativas à discriminação da mulher e encaminhá-las aos órgãos competentes, exigindo providências efetivas” (art. 4º, g).

Por fim, a lei estabelece competências relacionadas à articulação externa do CNDM, como o poder de “promover intercâmbio e firmar convênios com organismos nacionais e estrangeiros, públicos ou particulares” (art. 4º, f) e “manter canais permanentes de relação com o movimento de mulheres, apoiando o desenvolvimento das atividades dos grupos autônomos, sem interferir no conteúdo e orientação de suas atividades” (art. 4º, h). A competência para firmar convênios nos parece um importante poder instrumental desse conselho, no sentido de ampliar as possibilidades de efetivação das outras competências, inclusive pela potencialidade de garantir mais recursos financeiros para seu desempenho, desde que o recebimento destes não implique prejuízo ao interesse público.

Em relação às competências previstas pelo Decreto nº 6.142/08, há algumas previsões relacionadas às previstas na lei (Art. 2º, IX e X), mas que ampliam a atuação do conselho para a implementação de ações para a igualdade e equidade de gênero, e não apenas para políticas relacionadas a mulheres20.

Praticamente todas as competências previstas no Decreto são consultivas: “apresentar sugestões para a elaboração do planejamento plurianual do Governo Federal, o estabelecimento de diretrizes orçamentárias e a alocação de recursos no Orçamento Anual da União, visando subsidiar decisões governamentais relativas à implementação do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres – PNPM” (art. 2º, II); “propor a adoção de mecanismos e instrumentos que assegurem a participação e o controle social” (art. 2º, III); “acompanhar, analisar e apresentar sugestões em relação ao desenvolvimento de programas e ações governamentais e a execução de recursos públicos para eles autorizados” (art. 2º, IV); “manifestar-se sobre o mérito de iniciativas legislativas que tenham implicações sobre os

direitos das mulheres” (art. 2º, V); e “propor estratégias de ação visando ao acompanhamento, avaliação e fiscalização das políticas de igualdade para as mulheres, desenvolvidas em âmbito nacional, bem como a participação social no processo decisório relativo ao estabelecimento das diretrizes dessas políticas” (art 2º, VI).

Além disso, algumas previsões do Decreto nos parecem problemáticas. Ele estabelece, por exemplo, que compete ao CNDM participar na elaboração de critérios e parâmetros para o estabelecimento e implementação de metas e prioridades que visem assegurar as condições de igualdade às mulheres (art. 2º, I) e participar da organização das conferências nacionais de políticas públicas para as mulheres (art. 2º, VIII), sem, entretanto, definir de que modo e com qual poder se dá essa participação.

Há ainda a previsão de que compete ao CNDM “apoiar a Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República na articulação com outros órgãos da administração pública federal e os governos estaduais, municipais e do Distrito Federal” (art.2º, VII). Essa previsão nos parece equivocada, pois além de não estabelecer o significado que atribui a esse “apoio”, entendemos que deveria ocorrer o oposto, com o órgão de governo fornecendo apoio para as atividades do conselho. Assim, retira-se a centralidade deste na definição das políticas públicas, situando-o como órgão de apoio da referida Secretaria.