CAPÍTULO 1 O CONTEXTO MUNICIPAL E AS REFORMAS FISCAIS
1.3. Considerações finais sobre a década de 90
O Município e a Prefeitura de São Paulo sofreram, durante a década de 90, um processo de transformação em quatro frentes que se relacionam e se realimentam.
A primeira, mais geral, está relacionada às alterações e restrições econômicas sofridas pelo Município. Por um lado, as restrições decorrentes do baixo crescimento econômico no plano nacional geraram restrições severas ao Município, em termos de possibilidade de crescimento local. Por outro, o baixo dinamismo econômico fomentou a guerra fiscal entre Municípios como forma de encontrar saídas locais para as restrições econômicas. Somados, esses efeitos geravam outros negativos sobre a dinâmica econômica local, potencializando ainda mais as demandas por
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políticas públicas locais, ao mesmo tempo em que geravam perdas significativas de receitas ao erário municipal.
O segundo aspecto a ser observado é o quadro fiscal do Município. Pressionada negativamente pelo baixo crescimento econômico, a evolução de suas receitas possuía dinâmica completamente insuficiente em relação à das despesas, seja pela incompatibilidade com as pressões sociais, ou pelos compromissos decorrentes do estoque da dívida acumulada, que crescia de forma exponencial por conta das altas taxas de juros vigentes no país.
O terceiro fator a ser considerado está relacionado às reformas fiscais. Além dos desafios impostos ao Município, devido ao contexto macroeconômico e ao quadro fiscal decorrente do baixo crescimento econômico e das elevadas taxas de juros aplicadas ao estoque da dívida, as alterações institucionais relacionadas às políticas fiscal e financeira dos entes subnacionais exerceram pressão decisiva para determinar o colapso financeiro do Município no final da década. Principalmente com a Resolução 78/98 do Senado Federal, que trazia regras mais rigorosas acerca do endividamento e a criação de controles técnicos sobre os pleitos de novas operações de crédito, o refinanciamento de dívidas do Município ficou impossibilitado, o que eliminou a alternativa até então existente para garantir a solvência financeira de curto prazo do ente municipal.
Por fim, as relações federativas e as disputas entre União, Estados e Municípios e entre Municípios, tanto em torno das receitas quanto em torno dos gastos públicos, fecham esse conjunto de fatores que determinaram a involução do quadro econômico, fiscal, financeiro e patrimonial da Prefeitura. Ou seja, pressionado pelo quadro econômico adverso, pelo alto estoque de dívida e pelo alto custo de financiamento desse estoque, além das restrições geradas pelas reformas fiscais e pelas disputas federativas em torno da descentralização das receitas e gastos, as margens de manobras foram eliminadas e, em última instância, determinaram o direcionamento das finanças para o quadro de insolvência que caracterizou o Município no fim da década de 90. Esse quadro de insolvência forçou a adesão do Município ao acordo de renegociação de dívidas com a União em condições desfavoráveis, o que gerou implicações significativas sobre a gestão fiscal da década seguinte.
Assim, no próximo capítulo serão expostas as implicações desse contrato de renegociação de dívidas sobre a gestão fiscal e financeira do município. Desde a obrigação de
geração de superávits primários, às restrições ao crédito ou mesmo ao crescimento do estoque de passivos sem contrapartida no ativo, procurar-se-á evidenciar como o acordo de renegociação de dívidas, condicionou, e atualmente condiciona, a política fiscal e financeira do Município.
CAPÍTULO 2 - O MODELO DE POLÍTICA FISCAL E ECONÔMICA
LOCAL AO LONGO DA DÉCADA
As alterações implantadas pela resolução do Senado Federal 78/98 e, posteriormente, consolidadas pela LRF alteraram profundamente a gestão fiscal dos entes subnacionais. As restrições ao refinanciamento de dívidas elevaram substancialmente a necessidade de geração de superávits primários, como forma de obter recursos próprios para arcar com os compromissos financeiros existentes. Como já evidenciado no primeiro capítulo, o próprio arranjo normativo sufocou os entes subnacionais e provocou a necessidade de novo socorro financeiro aos estados e municípios.
Nesse aspecto, a renegociação de dívidas com os estados, entre 1997 e 1998, e com os municípios, entre 1999 e 2000, foram realizadas no intuito de impedir o colapso financeiro decorrente do novo arranjo normativo. Dessa forma, tendo em vista as restrições impostas pelo novo arcabouço normativo e a iminência do colapso financeiro de alguns entes, a União elaborou novo plano de socorro financeiro aos estados e municípios, no intuito tanto de evitar o colapso, como no de assegurar a geração de elevados superávits primário nos entes subnacionais, da forma requerida pelo governo central.
No caso do Município de São Paulo, o acordo propiciou a superação do quadro mais imediato de insolvência financeira, embora não tenha resolvido o problema fiscal e, principalmente, o financeiro. Isso porque, embora tenham sido refinanciadas as dívidas mobiliárias, as demais continuaram presentes e pressionando a administração financeira. Ou seja, apesar de encontrar alívio para a rolagem das dívidas do passivo permanente, o ente municipal ainda tinha que superar os descasamentos de curto prazo entre o fluxo financeiro e os compromissos com fornecedores e prestadores de serviços.
Esse conjunto de restrições no campo financeiro era complementado pelo contexto econômico desfavorável nos primeiros anos de vigência do acordo. Somadas a essas limitações, as elevadas taxas de juros do referido contrato e a inadequação do índice de atualização monetária do saldo devedor, tem-se a definição de um quadro de deterioração fiscal de longo prazo inevitável, a despeito dos esforços empreendidos pela gestão fiscal municipal.
Dessa forma, o capítulo trata do novo modelo de gestão fiscal imposto ao Município, com os condicionantes (baixo crescimento e processo de “descentralização centralizada”) e os elementos centrais desse processo (restrição ao crédito e obrigatoriedade de geração de superávits primários), além de discorrer sobre o acordo de renegociação de dívidas e suas implicações. Por fim, dentro desse quadro de restrições, analisar-se-á a busca por fontes alternativas de receitas como forma de contornar a restrição ao acesso de recursos de terceiros.