Considerações Qualitativas 169

As técnicas de DID e de CS aplicadas neste artigo sugeriram, por caminhos diferentes, basicamente o mesmo resultado, a saber: a criação do FCDF em favor da Capital Federal em 2003 não parece ter repercutindo beneficamente em seus principais indicadores de criminalidade (reduzindo-os), indicando que os que mais se favoreceram com esse incremento de despesas proporcionado pela União não foram os cidadãos/contribuintes do Distrito Federal. De fato, essa aparente incapacidade do DF em proporcionalmente converter elevados insumos

-60 0 -4 00 -2 00 0 20 0 40 0 60 0 D ife re nç as n as T ax as d e R ou bos e F ur to s de V eí cu lo s 1995 1999 2003 2007 2011 Ano -60 0 -4 00 -2 00 0 20 0 40 0 60 0 D ife re nç as n as T ax as d e R ou bos e F ur to s de V eí cu lo s 1995 1999 2003 2007 2011 Ano

em resultados compatíveis foi também captada pelo modelo de fronteiras de eficiência apresentado no Capítulo 2 desta tese, quando restou evidenciado que esse ente foi somente o 16º colocado no ordenamento do tipo CRS proposto e apenas o 22º posto quando se utilizou a metodologia VRS. Em outras palavras, em ambos os casos foram posicionamentos marcados por níveis baixos de eficiência gerencial.

Uma explicação possível para essa aparente falta de impacto do FCDF pode ser importada da literatura acerca do papel das transferências intergovernamentais no federalismo fiscal. Existem evidências para a realidade nacional que suportam a hipótese de que o excesso de recursos “vindos de fora” pode ensejar incentivos nocivos tais quais, desestímulo à exploração de competências tributárias, encorajamento a comportamentos fiscais insustentáveis ou com primazia em despesas administrativas (flypapper effect), tendências ao convívio com níveis mais altos de corrupção, entre outros. Um bom resumo dessa literatura pode ser obtido pelas contribuições de Cossio (2002), Veiga e Pinho (2007), Caselli e Michaels (2009), Pereira Filho (2009), Mattos et. al. (2011) e Brollo et. al. (2013).

Como o FCDF a partir de 2003 passou a ser um tipo de despesa orçamentariamente rígida, isto é, legalmente vinculada a apenas alguns setores da Capital Federal (segurança pública, saúde e educação), existe todo um campo de pesquisa destinado a averiguar os impactos desse tipo específico de gasto. Alguns achados ressaltam que dispêndios condicionados podem exibir alta relação custo-benefício porque incentivam a oferta excessiva dos bens legalmente resguardados, desfavorecendo possíveis avaliações periódicas sobre a efetividade dessa rubrica orçamentária. A racionalidade nesse caso incentiva o gestor a exaurir todas as dotações orçamentárias rígidas a ele consignadas, independente se os impactos previstos pela criação do programa estão de fato se concretizando (BUCHANAN, 1963; BÖS, 2000; MENDES, 2002; e ANESI, 2006)135_.

Uma vez que essas despesas vinculadas pelo FCDF ao setor de segurança pública da Capital foram alocadas majoritariamente em gastos com pessoal (cerca de 94% do total), é oportuno ressaltar que a inexistência de impacto nas atividades do FCDF observada por meio

135 _{Os impactos dessa abordagem de excesso de recursos podem ser vistos também sob a ótica do chamado Soft}

Budget Constraint, isto é, quando as instituições sabem que sempre serão “socorridas” (ou que não há risco de

perderem suas dotações financeiras), há a tendência de que suas atividades se tornem menos eficientes, pois não há incentivos para a busca de ganhos de produtividade ou para a inclusão de novos processos ou para a utilização de novas tecnologias (KORNAI, 1986 e MITCHELL, 2000).

dos métodos DID e CS pode também ser fruto de acumulação de poder político por parte dos servidores públicos e de suas corporações burocráticas.

Seguindo essa linha, os trabalhos pioneiros de Niskanen (1968, 1971 e 1975) estudaram o comportamento das corporações burocráticas e o autor teorizou que essas, em essência, buscam maximizar seus respectivos orçamentos públicos, pois com eles podem expandir sua influência, seu prestígio, sua renda e até mesmo o seu número de subordinados. Ainda nesse sentido, Robinson (2009) assevera que o sistema político pode estar propenso a responder à demanda de alguns desses grupos, mesmo que isso signifique reduzir o bem-estar social da coletividade, haja vista se enquadrarem em um ou mais dos quatro critérios por ele sugeridos como determinantes para esse tipo de apoio: i) grupo homogêneo em suas demandas e numeroso; ii) bem organizados e que por isso minimizam os problemas de ação coletiva; iii) possuem fácil acesso aos políticos; e/ou iv) votam em maior número. Não é trabalhoso verificar que em pelo menos 3 dos quatro critérios acima, as corporações de segurança pública facilmente se enquadram (i, ii e iv), o que teoricamente lhes garantiria apoio político para barrar iniciativas que poderiam lhes imputar maior controle social e maiores níveis de esforço, mesmo que essas iniciativas gerenciais tivessem o potencial de melhorar os índices de eficiência calculados para a atividade e, por consequência, o bem-estar social.

Como defendido por Niskanen (1968, 1971 e 1975), um setor burocrático que consegue impor sua lógica de maximização de orçamentos dificilmente retroage. Para o caso do DF isso parece ser ratificado pelas suas dotações de insumos majoradas em relação ao restante da Federação. Como antes debatido, o orçamento per capita do DF para despesas com segurança pública foi, em 2011, de 4,6 vezes a média nacional, seus efetivos policiais conjuntos (PM e civil) foram, em termos per capita, de 2,4 vezes a média do restante da Federação e seus níveis salariais são os maiores do Brasil.

Além disso, a análise do crescimento do poder burocrático no DF também pode se dar pela composição das suas despesas próprias com segurança pública, as quais fornecem um vislumbre sobre como essas verbas discricionárias (além da obrigação estipulada e suprida pela União) são alocadas136_{. Conforme pode ser visto pelo Gráfico 4.6, há uma crescente pressão}

136 _{A União constitucionalmente é obrigada a custear as despesas de segurança pública desse ente por meio do}

FCDF, mas isso não impede que o DF utilize ainda mais recursos do seu orçamento para complementar essas atividades de segurança pública.

para que o orçamento distrital faça o setor de segurança pública do DF ainda maior (o GDF em 2004 complementava os gastos da União em cerca de R$ 190,0 milhões a preços constantes, tendo passado em 2014 para mais de R$ 811,0 milhões). Além disso, parece haver uma crescente preferência pelas despesas de pessoal em detrimento das atividades de investimento e custeio (representavam 0,3% do total gasto em 2004 e passaram a 47,0% em 2011). Isto é, a transferência de recursos dos cidadãos para essa corporação tende a ser ainda maior. É possível inferir que apesar de já contar com os maiores níveis salariais, de efetivos relativos e de despesas

per capita com segurança, a burocracia local ainda pressiona o orçamento distrital por mais

espaço, dando apoio empírico aos argumentos teóricos de Niskanen (1968, 1971 e 1975) e de Robinson (2009).

Gráfico 4.6 - Despesas Distritais com Segurança Pública em R$ Milhões (Preços Constantes de 2014 – IPCA) e Percentual Alocado em Despesas com Pessoa

Fonte: Elaboração do autor a partir das informações orçamentárias anuais do Distrito Federal.

É também digna de nota a constatação feita por Araújo e Sakkis (2010) e por Oliveira (2010a) de que no DF apenas 50% dos policiais militares vão para as escalas de rua, desviando- se tanto para atividades administrativas quanto para funções em outros órgãos, gabinetes de deputados etc. (essa medida é de pouco mais de 5% em SP, de acordo com ARAÚJO e SAKKIS, 2010 e com OLIVEIRA, 2010b). Situações desse tipo são indícios tanto de poder burocrático quanto de pouca iniciativa de gestão para os recursos disponíveis, e ambas possuem claro potencial para anular possíveis impactos da criação do FCDF137_.

137 _{Muito desse poderio burocrático está diretamente relacionado com a composição do Poder Legislativo Distrital.}

Dado o tamanho avantajado do setor de segurança pública no DF, cresce também o número de seus representantes

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%  ‐  100,0  200,0  300,0  400,0  500,0  600,0  700,0  800,0  900,0  1.000,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Empenhos em R$ milhões (eixo esquerda) % Despesas de Pessoal (eixo direita)

Para finalizar esse debate sobre alguns fatores condicionantes da falta de impacto do FCDF pós 2003, é oportuno ressaltar o papel das práticas de gestão. No DF, as garantias de recursos provenientes da União promoveram políticas públicas de segurança que se apoiaram fundamentalmente em aumentos a pisos salariais já elevados, na manutenção de altos contingentes de efetivos policiais e, em menor escala, na aquisição de equipamentos (veículos, armas etc.). Em alguns outros Estados, menos aquinhoados, as decisões em termos de segurança se pautaram muito mais em decisões de gestão. Foi esse o caso, por exemplo, de SP e de PE.

No tocante a SP, Manso (2012, p.245-277) cita diversas medidas de gestão colocadas em prática a partir da segunda metade dos anos 1990 e que, após defasagem de alguns anos, coincidem com a reversão nas taxas de homicídios naquele Estado. Seguindo a mesma linha de melhorias institucionais e de gestão, Nunes (2014, p. 71-96) relaciona em detalhes diversos fatores que estimularam a maior efetividade das ações de segurança pública de SP a partir de meados dos anos 1990 (criação da Ouvidoria, implantação de programa de reciclagem policial, promulgação de legislação sobre estatísticas criminais, integração PM-Polícia Civil, utilização de sistema informatizado de estatísticas criminais, entre outros.).

Em PE, foi implementado a partir de 2007 o programa denominado Pacto pela Vida, cujo foco foi o controle e a redução das taxas de homicídios. De acordo com Ratton et. al. (2014), os principais eixos de atuação tiveram iniciativas de: i) focalização política (criação de Assessoria Especial para a área, comandada por pesquisador com notória experiência); ii) reformas institucionais nas polícias (modificação dos critérios de promoção e renovação dos quadros); iii) incorporação de mecanismos de gestão, monitoramento e avaliação; iv) transparências nas estatísticas, participação e controle social; e v) estabelecimento de meta de redução para os crimes violentos.

Aproveitando-se dessas duas intervenções políticas e da disponibilidade da base de dados, foram feitos os mesmos procedimentos ora aplicados ao DF (DID e CS), mas tendo agora SP e PE como protagonistas. Para o primeiro escolheram-se os anos de 2000 e 2001 como

eleitos para a Câmara, os quais utilizam suas prerrogativas para conceder mais vantagens ao setor que os elegeram, formando um ciclo que se retroalimenta continuamente. Na legislatura de 2011-2014, por exemplo, dos 24 deputados distritais, 6 eram diretamente vinculados ao setor, dado que eram delegados, agentes, cabos ou bombeiros (MEDEIROS, 2011).

as datas efetivas do tratamento por serem representativas da maturação das contínuas medidas da segunda metade da década de 1990 e no caso de Pernambuco optou-se pelo ano de implantação do Pacto pela Vida (2007) e também por um ano de defasagem nessa iniciativa (2008). As diversas estimativas, apresentadas nos Apêndices, demonstram que, diferentemente do que aconteceu com o DF, existem impactos benéficos (redutores da criminalidade) dessas iniciativas de gestão nos anos analisados e também para os dois Estados em questão. Esses resultados sugerem que atividades de segurança pública carecem mais de eficiência na sua condução do que apenas de mais recursos, como já fora debatido no Capítulo 2 desta tese. Infelizmente, o segundo caminho parece ser o trilhado pelo DF.