Consolidação e aprofundamento do neoliberalismo

O processo de liberalização econômica ganhou força na segunda metade dos anos 1990, sob o mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Nesse período, as medidas de abertura comercial e financeira acompanharam e deram suporte ao desenvolvimento do Plano Real, o qual tinha como principal objetivo a estabilização monetária. Contudo, subjacente a esse fim, estava a continuidade do

194 _{“No caso, a Lei nº.8.383 de 30/12/1991 foi o instrumento mais importante na liberalização tributária às}

projeto de desenvolvimento liberal e a consolidação da integração do país à ordem global.

O programa de estabilização, na realidade, foi posto em prática em 1994, ainda no governo de Itamar Franco, e fez parte de uma série de planos pela América Latina que utilizaram a âncora cambial como meio de lograr mais rapidamente a estabilidade de preços (CARNEIRO, 2002).

Uma condição essencial para que programas desse perfil logrem sucesso é a possibilidade de estabelecer o valor externo da moeda sem que a sua fixação seja ameaçada por choques de preços ou por crises no financiamento do balanço de pagamentos (CARNEIRO, 2002).

Assim, o momento de sobreliquidez internacional aliado a maior abertura comercial e financeira, apresentou papel crucial para o sucesso do programa na estabilização monetária195. Não obstante à alta liquidez internacional e à crescente liberalização financeira, a fragilidade intrínseca a uma economia subdesenvolvida como a brasileira, impunha a necessidade de promover elevadas taxas de juros a fim de proporcionar maiores ganhos aos ativos domésticos e assim atrair o capital ao país. Ademais, as taxas de juros elevadas também foram utilizadas com o intuito de conter uma possível explosão do crédito e da demanda decorrentes da estabilização.

Em relação ao marco regulatório referente à entrada de capitais, o governo do presidente FHC foi caracterizado desde o início por uma considerável ampliação da liberalização financeira. Uma das mais importantes medidas foi a equiparação da empresa estrangeira à empresa nacional a partir da Emenda Constitucional n.6, em 1995. Essa medida implicou na eliminação das reservas de mercado em diversas áreas. Outras alterações, também por via de emenda constitucional, procuraram impor isonomia entre o capital nacional e as empresas transnacionais, significando a eliminação dos poucos entraves ainda existentes ao livre transito do IDE à economia brasileira. Nesse sentido, podem-se destacar: o fim dos dispositivos que reservavam às operadoras de telefonia, telégrafo e comunicações o controle estatal, sendo permitidas inclusive concessões de empresas estrangeiras (Emenda Constitucional n.8); a dissolução do monopólio de

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Carneiro aponta que outra condição fundamental para o êxito desses programas é o relativo equilíbrio fiscal. O autor mostra que também nesse aspecto a situação era relativamente favorável. A dívida líquida do setor público, segundo o autor, atingiu o valor mais baixo da década (menos de 30% do PIB). Esse quadro veio em consequência do confisco de ativos financeiros praticados pelo Plano Collor (1990).

exploração direta, pelos Estados, da distribuição de gás encanado pela Emenda Constitucional n.5; a flexibilização do monopólio estatal de petróleo, pela Emenda Constitucional n.9; e a extinção do monopólio dos armadores nacionais referentes ao transporte de carga em cabotagem e à navegação interior pela Emenda Constitucional n.7 (CAMPOS, 2009).

Outra importante marca neste período foi a maior abertura do mercado brasileiro à entrada de bancos estrangeiros. A partir de então se verificou uma desnacionalização sem precedentes do setor bancário nacional196. Esse processo significou um novo e importante canal para a movimentação de fluxos de capitais com o exterior. Ademais, a maior participação estrangeira trouxe outras consequências na dinâmica do setor bancário brasileiro, como a maior propensão ao endividamento externo e o menor comprometimento com as operações de crédito, sobretudo o de longo prazo (CARNEIRO, 2002).

Em relação às transações de saída também se presenciou um considerável aprofundamento da liberalização no governo FHC. Dentre as modificações podem-se destacar a permissão para negociação de ações de empresas não residentes na bolsa de valores, em 1996, o que facilitou o investimento doméstico em empresas estrangeiras, constituindo-se num importante passo na internacionalização do mercado de ações doméstico (MACHADO, 2011).

As saídas de capitais também foram favorecidas pela quase que total desregulamentação do mercado de câmbio flutuante. Esse processo ainda foi complementado com a abertura das contas CC-5, em 1996. Com isso, os limites quantitativos à remessa de recursos ao exterior, com base na conversão de saldos de contas tituladas por não-residentes, para transferências unilaterais e pagamentos de serviços não-fatores veiculados no mercado flutuante de câmbio, foram praticamente eliminados (MACHADO, 2011).

Do ponto de vista da estabilização, a estratégia neoliberal se mostrou exitosa no país, ao menos no que se refere ao controle inflacionário. As taxas anuais de inflação, que atingiram quatro dígitos em 1994, reduziram-se drasticamente,

196 _{“A penetração dos bancos estrangeiros teve impulso também em fatores conjunturais. O processo de}

estabilização da moeda desencadeou um ajuste de profundidade do setor em razão da perda dos lucros decorrente da intermediação da moeda indexada. Somou-se a isso o aumento da fragilidade bancária em 1995, resultante dos elevados níveis de inadimplência que decorreram da combinação entre expansão do credito e altas taxas de juros. A junção dos dois aspectos deteriorou a situação de um conjunto expressivo de bancos públicos e privados que terminaram vendidos ao estrangeiro” (CARNEIRO, 2002, p.294).

atingindo dois dígitos, no ano seguinte, e apenas um dígito em 1996. (CARCANHOLO, 2010).

Contudo, a contrapartida deste processo foi o desgaste de uma série de resultados macroeconômicos. A taxa média de crescimento da economia durante os anos 1990 foi extremamente baixa, um pouco acima do verificado nos anos 1980197. Esse desempenho, por sua vez, reflete a trajetória da taxa de investimento que foi inferior inclusive à década anterior198. Como consequência presenciou-se um aumento considerável e sistemático do desemprego199 e uma piora na distribuição de renda200.

Os efeitos negativos nas contas públicas foram ainda mais graves, tanto do ponto de vista corrente como patrimonial. Assim, o país saiu de uma situação relativamente favorável para uma trajetória de consideráveis desequilíbrios, caracterizada por déficits operacionais crescentes201. A análise da composição desses déficits revela que esse processo decorreu da progressiva carga de juros, uma vez que o balanço primário manteve-se praticamente equilibrado. Ou seja, a origem da fragilidade fiscal no período é eminentemente financeira (CARNEIRO, 2002).

Em relação às contas externas o cenário também foi de significativa deterioração. O processo de abertura comercial e a valorização cambial impactaram sobremodo o balanço comercial, o qual passou rapidamente de valores positivos e elevados na primeira metade da década, para valores negativos na segunda metade. Como consequência, o déficit em transações correntes aumentou vertiginosamente, elevando a dependência dos fluxos de capitais para o fechamento do balanço de pagamentos (CARNEIRO, 2002).

Graças ao amplo processo de liberalização financeira, a economia brasileira apresentou uma integração muito maior ao mercado financeiro

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A média de crescimento real do PIB na década de 1980 foi de 2,2%, enquanto nos anos 1990 foi de 2,7% (IBGE/SCN).

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Carneiro (2002) aponta que por qualquer critério que se utilize – tanto a preços de 1980 como de 1985 – houve nos anos 1990 uma redução média da taxa de investimento de cerca de cinco pontos percentuais (em proporção ao PIB) em relação à década de 1980.

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Segundo Carcanholo (2010), mesmo utilizando-se as estatísticas menos rigorosas as taxas de desemprego aumentaram consideravelmente, saindo de 3,3%, em 1989, para 7,6%, em 1999.

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Carcanholo (2010) aponta que a piora da distribuição de renda pode ser verificada em três aspectos: (i) pela desestruturação do mercado de trabalho; (ii) pela piora da distribuição funcional da renda – em 1994, 32% do PIB era composta pela massa de salários, enquanto em 1999, essa proporção era de apenas 26,5%; e (iii) pelo aumento da concentração da riqueza, isto é, da propriedade dos ativos da economia.

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Segundo Carneiro (2002), a dívida pública interna teve um crescimento de 20 pontos percentuais do PIB em apenas cinco anos, tendo paralelo histórico apenas com o aumento verificado na crise da dívida na década de 1980.

internacional, conseguindo se beneficiar da ampla liquidez existente no período. Contudo, a contrapartida dessa maior integração foi o aumento da sensibilidade do país às mudanças do contexto internacional, a qual pode ser verificada pelo forte impacto que o país sofreu com as crises do México, em 1994, asiática, em 1997, e russa, em 1998.

Como efeito contágio, o país atravessou por uma grave crise cambial, sendo que o fluxo de capitais não foi suficiente nem para a rolagem da dívida. Mesmo com o acordo formalizado com o FMI no início de dezembro de 1998, a reação dos mercados financeiros externos e internos continuou sensível na avaliação dos riscos associados a posições no Brasil. Como consequência o governo flexibilizou o regime cambial em janeiro de 1999, o que resultou numa desvalorização acumulada de 64,08% nesse mês e numa perda de US$10,75 bilhões, em reservas internacionais, no primeiro semestre do mesmo ano (CARCANHOLO, 2010).

A adoção do câmbio flexível foi acompanhada por uma alteração no regime de política macroeconômica, conforme acordado com o FMI e seguindo o novo modelo adotado em inúmeros países. A partir de então, a política monetária passou a ser guiada por um regime de metas inflacionárias, de forma que a taxa de juros é administrada conforme o movimento da inflação. Completa-se o chamado tripé macroeconômico, a política fiscal orientada para a geração de superávits primários e pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)202 (CARCANHOLO, 2010).

Além dessas medidas, o segundo governo de FHC manteve o aprofundamento da liberalização financeira, com destaque para as diversas deliberações voltadas à flexibilização dos investimentos estrangeiros e à adesão do país à disciplina do artigo VIII do Estatuto do FMI, que proíbe restrições aos pagamentos realizados em transações correntes. Com essa deliberação, dentre outras coisas, institucionalizou-se a liberdade para remessa de lucros e dividendos (MACHADO, 2011).

As mudanças na política econômica e no aprofundamento da liberalização aumentaram ainda mais a vulnerabilidade da economia brasileira. Com o regime de câmbio flutuante elevou-se a influência do mercado sobre a evolução da taxa de câmbio. Os regimes de metas de inflação e a busca incessante por superávits

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primários, por sua vez, engessaram a capacidade de coordenação de política econômica das autoridades governamentais, significando o agravamento da erosão dos centros internos de decisão.

O início da década de 2000 surgiu como uma esperança na superação do projeto de desenvolvimento neoliberal com a ascensão do Lula à presidência da República (2003-2010). Contudo, no que se refere à política econômica não se presenciou grandes mudanças em relação ao governo anterior. Inclusive, em vários aspectos viu-se o aprofundamento das políticas de cunho neoliberal203.

Em termos da política macroeconômica, o governo Lula manteve o tripé formado pelo câmbio flutuante, metas de inflação e de superávits primários. Quanto ao superávit primário, houve inclusive um aumento das metas para o equivalente a 4,5% do PIB. Essa opção se deu pelo fato do governo diagnosticar o déficit público como causa da aceleração inflacionária e do aumento da dívida pública observados nos últimos anos do governo anterior. Diante disso, recorrendo-se ao uso do modelo teórico da contração fiscal expansionista, os formuladores da política econômica do governo defenderam a busca do equilíbrio de longo prazo das contas públicas a fim de impulsionar a retomada dos investimentos e se alcançar um padrão de crescimento sustentável.

No que se refere à liberalização financeira também houve políticas levando ao seu aprofundamento, sobretudo em relação à conversibilidade na conta capital. Dentre as medidas que aumentaram a liberalização nesse período, podem- se destacar: a unificação do mercado cambial (flutuante e livre)204 através da instituição do novo Regulamento do Mercado de Câmbio e Capitais Internacionais (RMCCI), dificultando o estabelecimento de controles sobre a movimentação de capitais ; a redução para zero da alíquota do Imposto de Renda dos investidores não residentes nas aplicações em títulos públicos federais (Lei 11.312/06); a extinção da CC-5, facilitando a remessa de recursos para o exterior; e o aumento dos prazos para a cobertura cambial das exportações. O governo também sancionou uma medida provisória (MP 281) que concedia incentivos fiscais aos investidores estrangeiros para a aquisição de títulos da dívida pública interna, o que aprofundou

203 _{Vale dizer que antes mesmo das eleições, o então candidato Lula, através da famosa “Carta ao povo}

brasileiro”, assumiu o compromisso com as elites financeiras nacionais e internacionais de manter os contratos e dar continuidade à política macroeconômica, assim como de implementar as reformas ainda inconclusas, como a da previdência, a trabalhista e a sindical.

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Carcanholo (2010) aponta que a unificação do mercado cambial é considerada como uma das etapas da sequência ótima de abertura, conforme o proposto pelo Consenso de Washington.

a conexão entre a dinâmica da entrada de recursos externos e a do crescimento da dívida pública (CARCANHOLO, 2010).

O governo Lula, entretanto, obteve melhores resultados macroeconômico, como uma maior média na taxa de crescimento econômico205, consideráveis superávits comerciais, que possibilitaram, inclusive, saldos positivos nas contas correntes. A entrada de capitais estrangeiros, por sua vez, alcançou cifras ainda superiores ao verificado nos anos 1990, possibilitando a acumulação de elevadas reservas internacionais. Contudo, a relação do capital internacional com a economia nacional manteve a orientação verificada nos anos 1990, isto é, sem gerar encadeamento produtivo. O país manteve-se relativamente marginalizado das cadeias globais de valor, tendo os capitais internacionais se movido pra cá num comportamento eminentemente financeiro e patrimonial.