CONSTITUCIONALIDADE DOS CASOS DE DISPENSA

Assim como observado na justificativa do Projeto de Lei do Senado n˚ 246/2009, as hipóteses de dispensa têm sofrido ampliações por interpretações e situações forjadas, o que favorece a utilização desse instituto para a concretização de fraudes e favorecimentos contrários ao interesse público e têm transformado em regra o que, sob o prima constitucional, é tido como exceção.

A multiplicação das denúncias relacionadas às dispensas de licitação junto aos Tribunais de Contas, pode ser um indicativo de que a dispensa, tal qual concebida pelo legislador, não esteja sendo aplicada corretamente ou, ainda, que o próprio legislador ordinário tenha extrapolado sua competência na elaboração das hipóteses de dispensa, acarretando na inconstitucionalidade das mesmas.

É preciso salientar, portanto, que para interpretar-se adequadamente as hipóteses de dispensa, é necessário conciliar a disposição constitucional com a ordinária. Restringir-se apenas à Constituição é ter um princípio sem exceção. Ao passo que ater-se apenas à Lei nº

8.666/93, conforme muitas vezes ocorre, é ter uma exceção sem princípio ou uma exceção que se torna princípio. Importa dizer, por conseguinte, que as hipóteses de dispensa previstas pela Lei de Licitações devem ser interpretadas restritivamente, de forma a coadunar o dispositivo ordinário à noção constitucional de que a licitação é regra e sua não aplicação, exceção.

Afirmar que as dispensas e inexigências não estão sendo realizadas em estrita observância com as prescrições legais, poderia explicar o fato de as contratações estarem figurando como regra, ao passo que a licitação mostra-se mera exceção. A confirmação desse enunciado revelaria ilegalidade. A restauração da ordem, nesse cenário, teria como pressuposto a mudança da conduta administrativa, de forma a restringir a dispensa aos efetivos parâmetros legais.

Contudo, pode ser aventada, ainda, a possibilidade de que a inversão dos papéis da dispensa e a regra de licitação decorra não da aplicação da lei, não importando em problema na seara administrativa, mas se dê por defeito na constitucionalidade das hipóteses de dispensa, acarretando responsabilidade do legislador.

Se na primeira hipótese haveria ilegalidade em sentido estrito, na segunda haveria inconstitucionalidade, pois é a ordem constitucional que está sendo desrespeitada. O legislador ordinário tem sua competência outorgada pela Constituição e, obviamente, os seus poderes nela fixados. Se a Constituição diz que a licitação é a regra, o limite da ação legislativa está contido na própria regra. Ir além da fronteira é violar a ordem constitucional.

Nesse sentido, afirmava Kelsen:

[...] o Direito regula a sua própria criação, na medida em que uma norma jurídica determina o modo em que outra norma é criada e também, até certo ponto, o conteúdo dessa norma. Como uma norma jurídica é válida por ser criada de um modo determinado por outra norma jurídica, esta é o fundamento de validade daquela.(*

)!

Pode ser destacado como reflexo desse entendimento, a crescente movimentação do judiciário promovida por Estados e Municípios que alegam a inconstitucionalidade parcial da Lei n˚ 8.666/93. Em síntese, as entidades federativas aduzem que a competência da União em matéria de licitações é restrita ao estabelecimento de normas gerais e que a enumeração das hipóteses de dispensa não se enquadra no conceito de normas gerais, cabendo aos Estados e Municípios a edição das hipóteses em que se daria o afastamento da licitação.

Assim, a tendência de ampliação das hipóteses de dispensa, ao transformar a exceção em regra, mostra-se verdadeiro empecilho para a concretização dos princípios que orientam a licitação. Sendo que nesse contexto, o mencionado PLS n˚ 246/2009 adquire vital importância, destacando-se como instrumento tendente a reparar ou minimizar as irregularidades relacionadas as dispensas de licitações.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, restou evidenciada a importância do procedimento licitatório para a Administração Pública, como uma forma de controlar as atividades do administrador na gerência dos recursos públicos, o legislador determinou no art. 37, XXI, da Constituição Federal, a regra da obrigatoriedade da licitação constituinte com a finalidade de preservação dos princípios da legalidade, igualdade, impessoalidade, moralidade, probidade e da própria ilesividade do patrimônio público.

Consoante esta interpretação, em regra, qualquer contratação, sem prévia e necessária licitação, não só desrespeita o princípio da legalidade, como vai mais além, pois demonstra favoritismo do Poder Público em contratar com determinada empresa, em detrimento de todas as demais, que nem ao menos tiveram oportunidade de oferecimento de propostas e verificação de condições, em frontal desrespeito ao princípio constitucional da igualdade.

Ora, se a Constituição exige como regra a licitação, e, excepcionalmente, admite que a lei defina os casos onde esta poderá ser afastada, fica claro que o legislador constituinte propôs na norma constitucional uma interpretação absolutamente restrita e taxativa das hipóteses infra-constitucionais a serem previstas a dispensa e a inexigibilidade do certame licitatório.

O Administrador deve ter muita cautela ao dispensar ou tornar inexigível uma licitação, haja visto os limites impostos para tal discricionariedade, podendo o mesmo ser

punido, não somente quando contratar diretamente, mas também quando deixar de observar as formalidade exigíveis para tais processos.

É de observar que no momento pelo qual uma das preocupações governamentais é a reforma do Estado e o repensar do papel a ser desempenhado na sociedade moderna, muitos dos administradores, na gerência do erário, usurpam desse poder, utilizando-se de artifícios e “brechas” na legislação, especialmente no que se refere às contratações diretas, visando interesses próprios ou de terceiros.

Da mesma forma, não deve se abster de cautela o legislador que pretenda alterar as hipóteses de dispensa, dada a tendência de inversão da regra da obrigatoriedade de licitação. A legislação ordinária, portanto, deve prever as hipóteses de dispensa da licitação, em conformidade com o fim colimado pela Constituição Federal. Assim, não pode o legislador criar, arbitrariamente, hipóteses de dispensa de licitação, porque a licitação é uma exigência constitucional.

Se o elemento tomado em consideração para que seja feita essa dispensa não for pertinente, não for razoável ou compatível com o princípio da igualdade, a lei será inconstitucional. A dispensa indevidamente dada pela lei não pode valer perante a Constituição. Portanto, não é dado ao legislador dispensar licitação à sua vontade se o elemento tomado em consideração não for relevante e não tiver abrigo constitucional, se não for razoável, pelo menos, à luz da Constituição.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Medida provisória n˚ 458, de 10 de fevereiro de 2009. Dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da

Amazônia Legal, altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 6.383, de 7 de dezembro 1976, e 6.925, de 29 de junho de 1981, e dá outras

providências. Diário Oficial da União de 11/02/2009.

______. Projeto de Lei n˚ 2.237, de 07 de agosto de 1996. Acrescenta inciso ao artigo 24 da Lei n˚ 8.66, de 21 de junho de 1993, que dispõe sobre licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providêmcias. Diário da Câmara dos Deputados de 20/08/1996.

______. Projeto de Lei n˚ 3.302, de 19 de junho de 1997. Concede incentivos fiscais para as empresas que admitirem portadores de deficiência. Diário da Câmara dos Deputados de 07 de agosto de 1997.

______. Projeto de Lei n˚ 198, de 03 de março de 1999. Acrescenta dispositivo ao art. 24 da Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993, para incluir, entre as hipóteses de dispensa de licitação, a aquisição de livros editados no exterior, nas condições que especifica. Diário da Câmara dos Deputados de 20/03/1999.

______. Projeto de Lei n˚ 3.787, de 22 de setembro de 2000. Acrescenta as alíneas “g” e “h” ao inciso II, do art. 17 e acrescenta o inciso XVI ao art. 24 da Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitação e dá outras providências. Diário da Câmara dos Deputados de 10/03/2000.

______. Projeto de Lei n˚ 294, de 11 de março de 2003. Alrera a redação do art. 120 da Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/ 116348.pdf.

______. Projeto de Lei n˚ 2.459, de 11 de setembro de 2003. Acrescenta inciso ao art. 24 da Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993, para permitir a contratação direta na situação que identifica. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/179592.pdf.

______. Projeto de Lei n˚ 2.794, de 16 de dezembro de 2003. Altera o art. 186 da Lei n˚ 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores da União, das autarquias públicas federais, e o art. 151 da Lei n˚ 8.213, de 24 de junho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/190583.pdf.

______. Projeto de Lei n˚ 3.691, de 02 de junho de 2004. Acrescenta inciso ao art. 24 da Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993, dispensando de licitação as autorizações e permissões de uso de pequenas áreas públicas, para os fins que especifica. Disponível em: http://

www.camara.gov.br/sileg/integras/224268.pdf.

______. Projeto de Lei n˚ 482, de 19 de março de 2007. Altera o art. 17 da Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993, que dispõe sobre normas gerais de licitações e contratos no âmbito da Administração Pública. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/443621.pdf. ______. Projeto de Lei n˚ 800, de 23 de abril de 2007. Acrescenta alínea ao inciso I do art. 17 da Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993, permitindo a alienação de imóveis públicos situados em áreas urbanas aos ocupantes regulares de boa fé, com dispensa de licitação. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/453978.pdf.

______. Projeto de Lei n˚ 2.984, de 11 de março de 2008. Dispõe sobre o direito de

preferência à aquisição de bens imóveis dominicais pertencentes às entidades que integram a Administração Pública federal, nas condições que menciona, e dá outras providências. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/543448.pdf.

______. Projeto de Lei n˚ 4.417, de 02 de dezembro de 2008. Altera a Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/620146.pdf.

______. Projeto de Lei n˚ 4.984, de 01 de abril de 2009. Acrescenta inciso ao art. 24 da Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993, dispondo sobre dispensa de licitação para compra de produtos destinados à alimentação escolar, quando provenientes da agricultura familiar. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/643910.pdf.

______. Projeto de Lei n˚ 5.348, de 03 de junho de 2009. Altera os incisos I e II do art. 24 da Lei n˚ 8.666, de 21 de junho de 1993, que “regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências”. Disponível em: http://www.camara.gov.br/sileg/integras/661844.pdf.

______. Projeto de Lei do Senado n˚ 36, de 20 de fevereiro de 2006. Altera dispositivos da Lei n˚ 8.666, de 1993, para limitar as possibilidades de dispensa e inexigibilidade de licitação. Disponível em: http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/7675.pdf.

______. Projeto de Lei do Senado n˚ 284, de 24 de junho de 2009. Altera dispositivos da Lei n˚ 8.666, de 1993, para limitar as possibilidades de dispensa e inexigibilidade de licitação. Disponível em: http://www/senado.gov.br/sf/atividade/materia/getPDF.asp?t=45640.

CRETELLA Jr., José. Das licitações públicas: comentários à nova Lei Federal n˚ 8.666 de 21 de junho de 1993. Rio de Janeiro: Forense, 1993.

______. Licitações e contratos do Estado. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999.

DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos jurídicos da licitação. São Paulo: Saraiva, 1997, p.92. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella et al. Temas polêmicos sobre licitações e contratos. _3.ed. São Paulo: Malheiros, 1998.

______. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratação direta sem licitação. Brasília: Brasília *&

Jurídica, 1995.

______. Contratação direta sem licitação. 4.ed. Brasília: Brasília Jurídica, 1999. ______. Contratação direta sem licitação. 5. ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2000.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 1994. FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. O controle da moralidade administrativa. São Paulo: Saraiva, 1974.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 5. ed. São Paulo: Dialética, 1998.

______. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 8. ed. São Paulo: Dialética, 2000.

______. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1995. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. São Paulo: Malheiros, 1996.

______. Licitação e contrato administrativo. São Paulo: Malheiros, 1990.

______. Licitação e contrato administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Elementos de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1992.

______. Curso de direito administrativo. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 1998. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Legitimidade e discricionariedade. Rio de Janeiro: Forense, 1989.

MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas licitações e contratos. 11. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2008.

OLIVEIRA, Régis Fernandes. Licitação. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981.

RODRIGUES, Fernando Anselmo. Hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação. In VERRI JR, Armando; TAVOLARO, Luís Antonio; e WAMBIER, Teresa Arruda Alvim Wambier (coord.). Licitações e contratos administrativos: temas atuais e controvertidos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 1992.

______. Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. TOLOSA FILHO, Benedicto de. Contratando sem licitação: comentários teóricos e práticos. Rio de Janeiro: Forense, 1998.