Construindo um Novo Modelo de Impeachment

Basicamente, o impeachment é um procedimento que pode ser separado em três etapas, a saber: (1) o oferecimento da denúncia, (2) sua análise e, finalmente, (3) o julgamento. Além disso, há prerrogativas institucionais atribuídas ao Poder ou órgão competente para analisar cada etapa que são relevantes e, por isso, devem ser consideradas. Originariamente, como visto no Capítulo 2, o Poder competente para apreciar o impeachment é o Legislativo; entretanto, como a análise dos casos mostrou, algumas Constituições também dão essa atribuição ao Poder Judiciário em

determinadas etapas, ou ainda, como visto na tradição francesa, estabelecem uma Corte Especial para julgar o Presidente. Tal Corte geralmente é composta por membros do Parlamento ou, então, tem composição mista, mediante a inclusão de membros do Judiciário. Há, também, como vimos, vários casos em que o Judiciário participa de fases anteriores ao julgamento.

Diante disso, considero que para repensar o quadro procedimental de cada etapa do processo reputada como fundamental, é indispensável que o impeachment seja compreendido não apenas no âmbito da teoria democrática, mas acima de tudo da teoria da justiça. Nesse caso, a concepção de posição original, proposta por Rawls (1997), assim como seu corolário, o véu da ignorância, podem servir de parâmetros normativos. Em linhas gerais, esse autor procurou estabelecer princípios para uma teoria da justiça preocupada com os fundamentos do contrato social que regulará a vida em sociedade e, nesse sentido, o impeachment, enquanto um instrumento a serviço da democracia, pode ser considerado uma de suas partes integrantes. Ou seja, devemos estabelecer quando representantes de indivíduos livres e racionais estariam autorizados a remover do Poder Executivo aqueles que os representados elegeram como seu Chefe-de-Governo por cometimento de crimes incompatíveis com sua função.

Grosso modo, a posição original é um pressuposto tipicamente contratualista (RAWLS, 1997) que lida com uma situação hipotética na qual atores deliberam a respeito dos princípios que devem nortear suas respectivas associações. Mas, a

posição original só pode ser devidamente compreendida em articulação com o que o

autor chamou de véu da ignorância, que é a situação na qual o consenso sobre os princípios é dado sem se saber qual é o lugar que os associados ocupam na sociedade. Nas palavras de Rawls (1999, p. 11):

In justice as fairness the original position of equality corresponds to the state of nature in the traditional theory of the social contract. This original position is not, of course, thought of as an actual historical state of affairs, much less as a primitive condition of culture. It is understood as a purely hypothetical situation characterized so as to lead to a certain conception of justice. Among the essential features of this situation is that no one knows his place in society, his class position or social status, nor does any one know his fortune in the distribution of natural assets and abilities, his intelligence, strength, and the like. I shall even assume that the parties do not know their conceptions of the good or their special

psychological propensities. The principles of justice are chosen behind a veil of ignorance. This ensures that no one is advantaged or disadvantaged in the choice of principles by the outcome of natural chance or the contingency of social circumstances. Since all are similarly situated and no one is able to design principles to favor his particular condition, the principles of justice are the result of a fair agreement or bargain.

Rawls utiliza esse conceito como uma forma de estabelecer os princípios anteriores ao contrato; anteriores inclusive à definição da própria Constituição e das Leis em geral (Ibid, p.14. 1997). De qualquer maneira, o véu da ignorância é o mecanismo que melhor se aplica ao objetivo desta discussão, na medida em ele dispensa o estabelecimento de um modelo que esteja preocupado com as vicissitudes partidárias, algo fundamental para que as regras do impeachment sejam aceitas de forma equânime por aqueles que se disponham a respeitar os ditames democráticos. Em outras palavras, a pretensão aqui é simular uma situação hipotética e apriorística de qual seria o procedimento capaz de assegurar, com a máxima lisura, o processo de

impedimento do Presidente, sem que isso gere suspeitas, seja qual for o resultado.

1.1. Primeira Etapa: A Propositura da Denúncia

A propositura da denúncia é o momento em que esta é levada ao conhecimento do Parlamento. Na maior parte dos países, para se provocar a análise do pedido de impeachment, basta que a denúncia seja encaminhada pelo Procurador Geral, por um membro do Parlamento ou mesmo por alguém do povo. Porém, como visto na análise dos casos, alguns países estipulam que tal pedido deve ser subscrito por um determinado número de parlamentares, que pode variar desde 10%, como no caso do Chile, até a maioria dos membros do Poder Legislativo, como na Romênia. Em princípio, a exigência de uma quantidade mínima de subscrições não é algo desarrazoado, pois a mera aceitação do pedido já é por si só capaz de produzir instabilidade política. Não obstante, a questão é saber qual é o número desejável de subscrições necessárias para que a denúncia seja levada ao Presidente do Parlamento ou ao Presidente da Corte.

Não parece ser razoável que o número suficiente de assinaturas para o encaminhamento do pedido de impeachment seja muito elevado, pois isso implicaria em duas consequências não desejáveis. A primeira delas, e mais evidente, é que tal exigência pode indicar uma antecipação de juízo, uma vez que aqueles que dão fé na denúncia, antes mesmo de uma análise mais detida e apurada dos seus elementos acusatórios e dos seus fundamentos, tendem a não mudar de opinião. Obviamente, a mera subscrição do pedido não conta com o mesmo envolvimento que a Comissão que analisará seu teor, demandará de seus integrantes; mas, ainda assim, ao se exigir que metade da Casa Legislativa, por exemplo, subscreva o pedido antes mesmo do início dos trabalhos de julgamento, na prática, promove-se uma antecipação de juízo antes de ouvida a defesa. Essa preocupação, como visto antes, levou o legislador peruano a impedir que quem analisa a denúncia também participe da votação final do

juicio politico.

Na Romênia os parlamentares precisam da maioria dos parlamentares para subscrever a denúncia. Após as subscrições, a Constituição do país exige que a denúncia seja aprovada por 2/3 das duas Casas Legislativas para então ser encaminhada para o julgamento pelo Judiciário. Porém, essa exigência só se justifica no caso romeno porque o julgamento final é realizado por outra instância institucional, o Supremo Tribunal de Cassação e Justiça. Ademais, o fato de ser bicameral também mitiga o alto número de subscrições, dado que uma vez alcançado o número de assinaturas exigidas da denúncia, não faltariam muitos parlamentares para aprová-la. Assim, ao exigir 2/3 como um requisito também em outra Casa, a antecipação de juízo acaba sendo suavizada.

Em suma, onde compete ao Tribunal julgar o Presidente, a exigência de um elevado número de subscrições pode não ser distorcida, já que nesses casos não se trata apenas de incumbir outra arena institucional de proferir a palavra final sobre a inocência ou culpa do Presidente, mas também de não antecipar para o início do processo a etapa do julgamento, que deveria ser a terceira e última. Assim, evita-se a conflagração de um pedido que já chegaria com a aceitação da metade dos parlamentares que depois votarão sobre sua admissão.

Além disso, há mais um aspecto a ser considerado. Ao se exigir uma quantidade elevada de assinaturas para o encaminhamento do pedido de

impeachment, cria-se um obstáculo para se iniciar a apuração de uma denúncia cuja

eventual investigação pode demonstrar a procedência de suas alegações. Dessa maneira, enquanto por um lado essa exigência pode prejudicar a defesa, por outro ela também pode prejudicar a acusação inicial e a possibilidade de se conduzir uma investigação das denúncias, o que pode contribuir para a impunidade. Portanto, a exigência de uma quantidade elevada de assinaturas para o encaminhamento do pedido de impeachment pode ser prejudicial tanto para a acusação como para a defesa, mas por razões inversas. No caso da defesa, a obtenção das assinaturas praticamente antecipa a acolhimento do processo e, conforme o caso, a possibilidade de condenação do Presidente. No caso da acusação, a não obtenção das assinaturas em número suficiente representa um obstáculo ao controle do governo pelas oposições e à investigação de denúncias que talvez pudessem levar a uma justa condenação do Presidente.

Diante desse cenário, parece ser razoável a exigência chilena de estipular que a denúncia seja feita por, no mínimo, 10% e, no máximo, 20% dos parlamentares, especialmente se considerarmos que se trata apenas da etapa inicial do processo, na qual a denúncia ganharia o status de apreciável. Inclusive, a previsão do mínimo necessário de 10% de assinaturas contempla a intenção de se evitar distorções contrárias, ou seja, oriundas de exigências muito brandas ou inexistentes. Assim, nos países onde a denúncia pode partir de apenas um parlamentar, de alguém do povo ou do Procurador Geral, confere-se grande poder ao ator que tem a competência institucional para analisar a denúncia, como no caso brasileiro, em que o Presidente da Câmara dos Deputados pode acolher ou arquivar os inúmeros pedidos de

impeachment que são protocolados contra o Presidente da República. Essa situação

pode conferir a apenas uma pessoa um enorme poder de barganha diante do Executivo e, assim, em casos de crise política, de crise econômica ou de insatisfações desse ator que controla a entrada dos pedidos de impeachment na Casa Legislativa, esse instrumento pode ser utilizado como forma de pressão sobre o Presidente. Outrossim, o Executivo também pode se beneficiar desse tipo de barganha, afinal,

aquelas denúncias que contam com alguma verossimilhança do que alegam podem ser arquivadas por pressão do Presidente ou por concessão de benefícios. O problema surge quando um pedido de impeachment se torna um instrumento de barganha, pois neste caso perde sua razão de ser como dispositivo constitucional.

O importante aqui, sem embargo, é não cercear a possibilidade de investigação de possíveis crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente e, ao mesmo tempo, não prejudicar sua defesa por antecipação do julgamento. Em razão disso, a primeira característica que deveria ser incorporada no modelo matricial do

impeachment desenvolvido nos Estados Unidos, mas que parece ter sido olvidado

pelos seus pais fundadores, é o estabelecimento de subscrições mínimas da denúncia para que esta se torne apta à avaliação de sua admissibilidade, como nos moldes chilenos. Isso não torna inviável a oferta da denúncia, e, ao mesmo tempo, impede a antecipação de juízo; e mais, um pedido que chega ao Presidente do Legislativo ou do Judiciário com no mínimo 10% de apoio dos parlamentares, torna-se melhor protegido contra interferências não republicanas como do próprio Chefe-do- Executivo. Dessa maneira, embora não se possa assegurar que tal medida, por si só, seja garantia de lisura do procedimento, todavia, ela cria um embaraço às pressões e barganhas que podem atuar como obstáculo à investigação ou que podem dificultar a governabilidade.

Em contrapartida, deve ser observado, a exigência de poucas assinaturas para a abertura de processos de impedimento podem aumentar o potencial de uso exclusivamente político do impeachment como arma política das oposições contra o governo. Frequentemente, as oposições são minoritárias e uma exigência de subscrições elevadas para se investigar o Presidente são um entrave para sua atuação de fiscalização e controle. Assim, ao se reduzir a exigência para um mínimo de 10% de apoios, torna-se mais viável a mobilização do impeachment como um instrumento de controle do governo pela oposição. Porém, nem sempre esse controle pode ser dar sobre bases constitucionalmente justificáveis, de modo que as oposições podem recorrer ao impeachment como um instrumento para dificultar a governabilidade ou até mesmo para remover o Presidente por interesses exclusivamente partidários. Para evitar isso, é necessário revestir o modelo de antídotos institucionais contra essa