II. Contencioso dos atos administrativos de controlo prévio das operações urbanísticas
2. Contencioso de pretensões conexas com atos administrativos
O contencioso dos atos administrativos de controlo prévio das operações urbanísticas é um contencioso administrativo de atos administrativos e é também, essencialmente113, um contencioso administrativo autárquico ou, mais rigorosamente, um contencioso administrativo municipal. Verifica-se, no entanto, que depois da reforma do contencioso administrativo de 2004, o contencioso administrativo autárquico já não apresenta as especificidades que permitiam qualificá-lo como «mais permeável ao controlo jurisdicional, por um lado, e, menos solene e mais informal, por outro» ou seja como «um contencioso mais favorável aos particulares»114.
112 Como se refere na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 331/XII «Entendeu-se, nesta fase,
não incluir no âmbito desta jurisdição administrativa um conjunto de matérias» respeitantes a relações jurídicas administrativas mas pretende-se «que estas matérias sejam progressivamente integradas no âmbito da referida jurisdição, à medida que a reforma dos tribunais administrativos for sendo executada».
113 Essencialmente mas não exclusivamente porque, como vimos, no âmbito do controlo das operações
urbanísticas também são proferidos atos administrativos por entidades da administração central, direta ou indirecta, do sector empresarial do Estado, no âmbito das suas atribuições e competências, bem como por entidades concessionárias que exerçam poderes de autoridade.
114 Cfr. ISABEL CELESTE M. FONSECA, Direito do Contencioso Administrativo Autárquico, in Tratado de
Direito Administrativo Especial, Volume IV (coordenadores PAULO OTERO e PEDRO GONÇALVES), Almedina,
2010, pp. 301-304. Esta Autora não deixa, no entanto, de destacar que a justiça administrativa autárquica se revela fundamentalmente como urgente, face ao uso dos processos cautelares, e evidencia o seu caráter inovador «que decorre do facto de certos instrumentos jurídicos previstos no CPTA serem testados (e postos à prova) pela primeira vez no contencioso das autarquias locais», dando como exemplo o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e a técnica da antecipação da decisão de mérito no processo cautelar, prevista
Sendo o contencioso dos atos administrativos de controlo prévio das operações urbanísticas um contencioso administrativo de atos administrativos, a reação contenciosa contra atos administrativos ou a recusa ou omissão da prática de atos devidos, relativos ao controlo prévio das operações urbanísticas, identificados na primeira parte, faz-se através do recurso aos meios próprios do contencioso dos atos administrativos e das correspondentes regras processuais, estabelecidas no CPTA.
Tendo por objeto pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, os processos seguem a forma da ação administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do título II do CPTA (n.º 1 do artigo 46.º do CPTA).115
Tratando-se de atos administrativos de controlo prévio de operações urbanísticas de conteúdo positivo116 estes devem ser impugnados117, tendo a pretensão judicial por objeto a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desses atos (n.º 1 do artigo 50.º do CPTA). A impugnação de atos depende do cumprimento das disposições gerais e das particulares previstas nos artigos 50.º a 65.º do CPTA, relativas a impugnabilidade dos atos, à legitimidade, aos prazos de impugnação e à instância.
Como antecipamos, na primeira parte, não basta a qualificação de determinado ato como ato impugnável para que este possa, em concreto, ser impugnado. A sua impugnação não depende apenas do carácter impugnável mas sim, também, do preenchimento de outros pressupostos processuais relativos à impugnação de atos. Muitas das discussões acerca da impugnabilidade dos atos de controlo de prévio das operações urbanísticas colocam-se não quanto ao carácter impugnável dos atos mas à verificação de outros pressupostos processuais, discussão essa que se faz nos termos gerais do contencioso dos atos administrativos.
Tratando-se de atos administrativos de conteúdo negativo, que tenham recusado a prática do ato devido, indeferindo a pretensão urbanística, ou que tenham recusado a apreciação do requerimento dirigido à prática do ato, deve pedir-se a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, do ato administrativo recusado. Neste processo, e ainda que a prática do ato tenha sido expressamente recusada, o objeto é a
no artigo 121.º do CPTA. Sobre a história do contencioso administrativo autárquico cfr., na mesma obra, as pp. 304-313.
115 No projeto de revisão do CPTA prevê-se o «fim do regime dualista da ação administrativa
especial/ação administrativa comum, passando todos os processos não-urgentes do contencioso administrativo a tramitar sob uma única forma de ação, designada como ação administrativa.» (Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 331/XII).
116 Terminologia proposta no projeto de decreto-lei de alteração do CPTA.
117 No projeto de decreto-lei de alteração do CPTA prevê-se que, em alternativa à impugnação dos atos
de conteúdo positivo (n.º 3 do artigo 66.º) possa ser deduzido pedido de condenação à prática de ato devido, quando tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado (alínea c) do n.º 1 do artigo 67.º) e quando, sem que tenha sido apresentado requerimento, se pretenda obter a substituição do ato administrativo de conteúdo positivo (alínea b) do n.º 4 do artigo 67.º).
pretensão urbanística do interessado e não o ato de indeferimento, cuja eliminação resultará diretamente da pronúncia condenatória. O conhecimento deste pedido depende do cumprimento das disposições gerais e das particulares previstas nos artigos 66.º a 70.º do CPTA, relativas aos pressupostos e objeto do pedido, à legitimidade, aos prazos e à instância.
Para além dos meios principais relativos às pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, o princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende, ainda, o direito de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão (n.º 1 do artigo 2.º do CPTA). Assim, quem tenha legitimidade para intentar junto dos tribunais administrativos um processo relativo a pretensão conexa com atos administrativos de controlo prévio de operações urbanísticas, pode solicitar a adoção da providência ou das previdências, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo (n.º 1 do artigo 112.º do CPTA).
Quem pretenda reagir contra a prática ou a recusa ou omissão ilegal de atos administrativos de controlo prévio das operações urbanísticas tem, assim, que respeitar as regras do contencioso administrativo geral e, em particular, as do contencioso administrativo dos atos administrativos, mas tem também que atender às especificidades do contencioso daqueles atos, previstas no RJUE, as quais dizem respeito à caducidade do direito de impugnar, à tutela cautelar e à reação contra o incumprimento do dever de decisão.118119