Contexto do sistema internacional e brasileiro antes da era do PT

Na segunda metade do século XX, a situação internacional atravessou um período peculiar que perdurou até à queda da União Soviética (URSS), no início da década de 1990. Este período ficou marcado por uma ‘guerra’ singular, onde os principais adversários, Estados Unidos da América (EUA) e União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), não travaram uma disputa bélica direta. Como Hobbes define “a guerra consiste não só na batalha, ou no ato de lutar; mas num período de tempo em que a vontade de disputar pela batalha é suficientemente conhecida” (Hobbes in Hobsbawn, 1995: 224). Esta era ficou conhecida como Guerra Fria, e ficou marcada pela disputa da influência na política mundial e o medo de um possível conflito nuclear entre as duas potências.

Os EUA e a URSS pertenciam ao lado vencedor da II Guerra Mundial, mas, diferentemente das antigas potências europeias, não tiveram seus territórios tão afetados pela guerra. Após derrotarem o inimigo em comum que possuíam, o Eixo, ambos os Estados vencedores buscaram expandir as suas respetivas ideologias e políticas: o capitalismo e o comunismo. Dado as suas capacidades econômicas e militares, o cenário internacional foi dividido em uma bipolarização entre as duas superpotências. De acordo com Alsina, as superpotências podem ser definidas como Estados que:

Possuem interesses globais multifacetados e são capazes de os defender das mais variadas maneiras, em qualquer parte do mundo, sobretudo por meios ideológicos, político-militares e/ou econômicos; da mesma forma, são percebidas pelos demais atores relevantes da cena internacional como possuidoras do estatuto de superpotência e atribuem a si próprias esse estatuto – tendo peso decisivo na conformação da ordem mundial em seus diversos aspectos (Alsina, 2009: 176).

Durante a Guerra Fria, a política externa foi uma importante ferramenta utilizada pelos Estados, principalmente pelas duas superpotências, para persuadir outros estados

aos seus vieses políticos. A importância da política externa era tanta, que neste período ela começa a ser estudada de forma científica pelas instituições acadêmicas.

A disputa da Guerra Fria, pelo apoio aos mais diversos Estados, interferiu diretamente no sistema internacional. Um dos episódios mais marcantes deste período e que mudou o cenário político da América Latina, consistiu na Revolução Cubana (1959). Dada a proximidade da ilha caribenha dos EUA e o fato da região estar dentro da área de influência norte americana, a revolução de cunho socialista (e apoiada pela URSS) representou um golpe duro para a influência e segurança estadunidense. Em 1962, Cuba foi responsável pelo ápice de tensão entre as duas superpotências.

When, on 14 October, the United States (US) found photographic evidence of the presence of nuclear missiles, it urged their dismantlement and return to the Soviet Union. In the following days, both powers struggled to find a way out of this predicament by flexing muscles, proposing deals, and trying to anticipate the reaction of the opponent. At various points, the situation almost escalated into an open war, but on 28 October President Kennedy and Premier Khrushchev finally managed to reach an agreement whereby the Soviets dismantled and withdrew their missiles and the US committed itself never to attack Cuba (Vanhoonacker and Wangen, 2015: 4). Os Estados Unidos e as elites latino americanas temiam a ameaça de que outros países da região seguissem o mesmo caminho cubano. Assim, a região foi dominada por governos autoritários, onde, na América Latina se destacaram as ditaduras militares, em países como o Brasil, Argentina, Chile e Uruguai. Com o apoio estadunidense por medo do espectro do comunismo no subcontinente, as democracias sul-americanas sofreram Golpes de Estado, sendo governados pelo autoritarismo militar. No Brasil, a Operação Brother Sam demonstra o apoio norte-americano no golpe militar (Green and Jones, 2009; 67). Com a ditadura, a ameaça comunista na região estava afastada na região. O Brasil passa a ser um forte aliado dos Estados Unidos, sendo influenciado diretamente pelos norte-americanos.

Regarding the academic context, during 1970s, Brazilian autonomists considered that, after the military coup of 1964, US economic and political influence had considered grown. At the same time, they a more positive situation outside Brazil because other governments were entering the nonaligned movement and moving away from the US (Giacalone, 2012: 3).

A Ditadura Militar Brasileira (1964-1985) é marcada pelo forte autoritarismo, onde a repressão, tortura, censura, suspensão de direitos são utilizadas para controlar a população. Pela falta de abertura de documentos oficiais, é difícil compreender como o Brasil conduziu a política externa neste período.

According to Miyamoto (1999: 86), until the mid-1970s, academics skirted studies of Brazilian International behavior due to the fact that information from governmental archives was practically off limits at the beginning of the military regime and self-censorship led to avoid debate over current events (Giacalone, 2012: 2).

Apesar da falta de acesso aos documentos no período da ditadura militar brasileira, o comportamento internacional brasileiro apresentou algumas características que permitiu fazer uma categorização de tais condutas. Segundo Amado Luiz Cervo (2003: 8), o Brasil ao longo de sua história de política exterior e relações internacionais adotou quatro modelos: Liberal-conservador (século XIX-1930); Estado Desenvolvimentista (1930-1989); Estado Normal (1990-2002); Estado Logístico (2003).

Durante a Ditadura Militar, o Brasil adotou a política externa desenvolvimentista, que correspondia ao conceito operativo destinado a balancear a funcionalidade do Estado. A política externa era utilizada para complementar a industrialização e o crescimento econômico, trazendo de fora três fatores para apoiar aos esforços domésticos, tais como: capital complementar à poupança nacional, ciência e tecnologia e mercados externos, e substituição de exportações (Idem: 14).

Mesmo no período da Ditadura Militar, o Itamaraty1 _{conseguiu preservar uma certa}

independência do governo militar (Fonseca, 2011: 107) e seguiu a mesma linha da política externa do período anterior ao golpe, de Estado Desenvolvimentista (exceto durante o governo de Castelo Branco 1964-1967 único período em que houve uma tentativa de rompimento).

No Brasil, a dinâmica entre o contexto doméstico e o contexto internacional são determinantes para a formulação e a condução da política externa. O período da Guerra Fria, o reflexo da conjuntura internacional na criação de constrangimentos e possibilidades dos vários atores brasileiros e, deste modo, as condições econômicas e políticas internas, especialmente nos momentos em que o país atravessava por crises, tiveram um impacto na elaboração e condução da política externa (Fonseca, 2011; 121).

As décadas de 1980 e 1990 são marcadas por acontecimentos importantes no contexto mundial e brasileiro. No final da década de 1980, a Queda do Muro de Berlim (1989) representa a crise no sistema socialista da URSS, que dois anos depois culmina no colapso da URSS. A queda da URSS representou o fim da Guerra Fria, concretizando a vitória norte-americana. Outro fator importante deste período de pós-Guerra Fria é a globalização, que modifica traços marcantes do período anterior. Alguns marcos que alteraram o contexto mundial consistiram: no fim da divisão do mundo em esferas

1 _{Itamaraty: Ministério das Relações Exteriores do Brasil, é o órgão do Poder Executivo,} responsável pelo assessoramento do Presidente da República na formulação, no desempenho e no acompanhamento das relações do Brasil com outros países e organismos internacionais.

ideológicas opostas; a afluência dos campos dos valores e das práticas políticas, como por exemplo, a democracia, direitos humanos, posição social das mulheres; afluência na área econômica, imperatividade da disciplina fiscal e monetária, liberalização do comércio de mercadorias, serviços e dos fluxos financeiros, tendo como expressão máxima a União Europeia; o agravamento das disparidades de nível de desenvolvimento, entre países e dentro dos países; a presença de uma potência econômica-militar, os Estados Unidos, que compartilha a cena da política mundial com outras potências militares e econômicas; a tensão da convergência do plano de valores, e das expectativas de consumo e bem-estar acentuadas pelos meios de comunicação; o deslocamento entre o poder militar e econômico, concentrando a capacidade de se manter a ordem no plano da segurança – terrorismo e proliferação, na dimensão econômica –, crises financeiras e violação de normas internacionais de comércio; o crescimento de organizações no cenário internacional, entre outros.

The period that followed the end of the Cold War witnessed greater international cooperation, especially at the UN. It also witnessed global crises related to financial markets; food security; energy; climate change; terrorism; transnational crime. The emergence of a number of influential non-State actors and shifting alliances are also phenomena of our times that make the international arena a far more complex environment (Amorim, 2010: 216)

No contexto brasileiro, no início da década 1980, o regime militar apresentava uma maior abertura política acentuando o engajamento pela redemocratização do Estado brasileiro, que veio a culminar no ano de 1985 com a volta do regime democrático e, em 1988, com a adoção de uma nova Constituição Brasileira.

Todavia, quer devido ao processo de democratização do Brasil, que devido às transformações do sistema internacional, aceleradas com o fim da Guerra Fria e a globalização a partir da década de 1990, este processo começou a ser partilhado com outros actores e, especialmente, com o Presidente da República, através da diplomacia presidencial (Fonseca, 2011: 100).

A redemocratização representou grandes mudanças no contexto político doméstico do Brasil. Contudo, a transição para a democracia não apresentou uma grande descontinuidade das principais linhas da política externa brasileira, que tinham sido adotadas no período anterior. Os conceitos da política externa brasileira são constantes e transversais nos mais diversos momentos políticos, mesmo que, conduzidos de formas diferentes. Muitas das estratégias adotadas durante os anos do regime militar, foram aplicadas nos períodos subsequentes (Idem: 97).

No ano de 1984 ocorreu a transição do regime ditatorial para o democrático. A transição era guiada pelo lema “Diretas Já”, tal processo concluiu-se com o reestabelecimento da democracia. Tancredo Neves foi o primeiro presidente eleito do Brasil após o período ditatorial, mas por questões de saúde que levou ao seu falecimento, quem assumiu o cargo foi o então o vice-presidente José Sarney. Durante o período do governo de José Sarney, o Brasil estava eclodindo em diversas crises nos setores político, social e principalmente econômico. Visando a recuperação da economia, a política externa brasileira estava voltada para a diminuição da a dívida externa. As ações econômicas brasileiras repercutiram-se no sistema internacional, gerando atrito entre o Brasil e os EUA.

A incompatibilidade de posições entre o Brasil e os Estados Unidos foi evidente, quer nas questões da organização do comércio continental e internacional, quer nas tentativas de integração da região. O segundo Ministro das Relações Exteriores de Sarne, Abreu Sodré (antecedido por Olavo Setúbal), além de reatar relações com Cuba, reconheceu a necessidade de diversificar as parcerias não se alinhando, exclusivamente aos Estados Unidos. Por conseguinte, este período é marcado por um fortalecimento da cooperação entre Brasil e a Argentina (assim como com o Uruguai) (Fonseca, 2011: 111).

A posse de Fernando Collor de Mello do cargo presidencial representou a vitória na abertura do processo de participação popular na escolha política, através das eleições diretas para o governo federal em 1989. Entretanto, as condições já tumultuadas, principalmente no setor econômico, nas quais o governo de Fernando Collor de Mello assumiu, traziam muitos receios que minariam a legitimidade e desencadearia um processo de impeachment do presidente, que acabou por levar à sua exoneração dois anos após ter assumido o cargo.

Em 1992 ficou concluído o processo de impeachment do primeiro presidente eleito pelo voto popular e que tinha assumido o cargo desde a redemocratização, fato que causou algum receio de deterioração da imagem do Brasil enquanto país democrático no exterior, pois só assim conseguiria reafirmar a sua soberania. Mesmo antes do impedimento de Fernando Collor de Mello, o Itamaraty já buscava passar uma imagem do Brasil como um país democrata.

Do ponto de vista da política externa conduzida pelo Ministério das Relações Exteriores (MRE), já se registrava naquele período uma tentativa de ‘emplacar’ uma nova imagem internacional do país quanto a temas de democracia e Estado de Direito (Lopes, 2011: 68).

Uma das medidas tomadas pelo então ministro de relações exteriores, Celso Lafer, foi promover o acesso público aos arquivos históricos do Itamaraty.

The periods of the two first presidents lasted four years. it was turbulent years because of the pressure from domestic and international actors. as a result, brazil conducted different autonomy strategies throughout the years. on a general level, the idea of sovereignty, expansion of the domestic market, and economic protectionism were policy key elements (Larssen, 2015: 20).

Este período se apresentou como um momento de indefinição e de ajustes. Ao mesmo tempo que o Brasil passava por modificações internas, a política internacional também apresentou diversas alterações que se refletiam no cenário interno do país. Com o fim da Guerra Fria, o Brasil e a região da América do Sul viram-se em um crescente dinâmico de regionalização, que criou novas condições para a consolidação de potências regionais (autonomia regional), revisando as prioridades que seriam adotadas pela política externa brasileira. A relação com os Estados Unidos era um dos grandes debates da política externa do Brasil, onde muitos defendiam a revitalização da relação com este país, reformando a política interna de acordo com as orientações norte americanas. Outros defendiam uma correção em relação à postura global do Brasil, de forma a que este se adaptasse às mudanças internacionais (Fonseca, 2011: 112).

Ao contrário do mandato de José Sarney, o governo de Collor buscou a modernização da economia brasileira, com a abertura do mercado. Este fato, fez com que o Brasil projetasse a política externa para reatar os laços com o governo estadunidense. Contudo, o fracasso econômico deste posicionamento fez com que logo se reconhecesse as desvantagens desta reaproximação. A aproximação com os EUA e as crises políticas fizeram com que o Itamaraty chamasse o embaixador Celso Lafer, no intuito de passar uma ideia de autoridade e uma perspectiva mais moderna ao ministério das relações exteriores. Porém, quer nos governos de Collor, como no de Itamar Franco, o país não atingiu uma grande projeção da política externa brasileira por conta das constantes crises políticas e econômicas enfrentadas; a maior projeção consistiu em reestabelecer a imagem do Brasil como país soberano.

Em 1994, enquanto Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso (conhecido como FHC), implementou o Plano Real, que permitiu o controle sobre a inflação, conseguindo recuperar a economia brasileira e, consequentemente, aumentar o consumo, da população, o que melhorou a posição do Brasil no contexto internacional. O Plano Real, também foi um dos principais elementos para a vitória nas eleições de FHC frente às urnas. Eleito em 1994 e com o início do mandato em 1995, Fernando Henrique Cardoso, teve em seus mandatos o papel primordial de projeção da política externa e recuperação da economia. Ao nível da política externa, o mandato de FHC começou por reorganizar o Itamaraty, priorizando a consolidação do Brasil na região da América do Sul, pois compreendia que assim poderia aumentar a capacidade de negociação com outros

Estados (Vigevani & Cepaluni, 2009: 47). Vale ressaltar que o fortalecimento do papel do Brasil na América do Sul trazido por FHC não significou uma tentativa de rompimento com os Estado Unidos, no entanto, levou a aprofundar as relações do país com os seus vizinhos do sul. É neste contexto que é criado o Mercosul através da assinatura do Protocolo de Ouro Preto, em 1994, institucionalizando uma estrutura intergovernamental. Este bloco económico terá grande importância comercial para o Brasil e para os países da região, diminuindo a dependência em relação aos EUA (Fonseca, 2011: 114).

Na administração de FHC, as áreas da política externa e econômica passaram por transformações importantes. Uma das principais mudanças adotadas consistiu na separação de dois domínios: a reforma das atribuições do Itamaraty e do Ministério da fazenda, concentrando parte do papel da política externa sob o domínio do Presidente da República. Esta fase ficou marcada pela diplomacia presidencial.

A “diplomacia presidencial” valorizou a inserção internacional do país, através das visitas oficiais realizadas pelo Presidente, mas não diminuiu a importância da afirmação regional do Brasil. FHC quis conciliar uma dimensão global com uma outra mais centrada na América do Sul, espelhada na postura de participação e de integração do Brasil – integração não só em termo regionais, como também integração do Brasil no que se refere às normas e aos regimes internacionais (Idem: 116).

Dado o processo de globalização que o mundo vivia nos anos 1990, FHC projetou a política externa brasileira uma forma que inseria o Brasil nos principais debates internacionais, priorizando à integração e a participação do país à nível regional, na América do Sul. O Brasil do presidente FHC buscava na política externa a autonomia de integração, que correspondia a uma autonomia articulada com o meio internacional, ao contrário dos governos anteriores que prezavam por uma autonomia mais isolacionista (Lampreia, 1998: 11). Contudo, o desgaste da utilização de um modelo econômico neoliberal no Brasil, com o acentuar de fenómenos, como a desigualdade social e a fome, acabaram por se refletir nos resultados das eleições de 2002, e veio a contribuir para a vitória de Luiz Inácio Lula da Silva, que traria mudanças nas políticas públicas brasileiras.