Vivemos um momento sem precedentes, na era pós-moderna1, da história da humanidade, em que o mundo foi assolado pela pandemia da COVID-19. Uma doença que apresenta um espectro clínico variando de infecções assintomáticas, a quadros graves de insuficiência respiratória aguda grave, causada por um novo coronavírus, o SARS-CoV-2. A doença foi identificada, pela primeira vez, em Wuhan, na província de Hubei, República Popular da China, mas o primeiro caso, somente foi reportado para Organização Mundial da Saúde (OMS) em 31 de dezembro de 2019 (Organização Pan-Americana da Saúde - OPAS, 2020 - https://www.paho.org/pt/covid19/historico-da-pandemia-covid-19).
Em 11 de março de 2020, a OMS declarou o surto uma pandemia (Portal G1, 2020).
Até o mês de novembro de 2021, mais de duzentos e cinquenta milhões de casos da doença foram confirmados, em pelo menos cento e noventa e dois países e territórios, causando mais de cinco milhões de mortes, segundo dados do Hospital John Hopkins (https://coronavirus.jhu.edu/map.html).
No início da pandemia no Brasil, cujo primeiro caso registrado pelo Ministério da Saúde em seu portal com data de 25 de fevereiro de 2020, o Governo Brasileiro publica a lei 3.979, de 6 de fevereiro de 2020, que estabelece as medidas para enfrentamento de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente da COVID-19. Em seguida, o Ministério da Saúde regulamenta essa lei, por meio da Portaria 356 de 11 de março de 2020, a qual disciplina as iniciativas que podem ser adotadas para o combate à pandemia.
No Boletim Epidemiológico número 5, do Ministério da Saúde, de 14 de março de 2020, o órgão estabeleceu a quarentena quando a ocupação dos leitos de Unidade de Terapia Intensiva (UTI) chegasse a 80% (oitenta por cento) da capacidade mobilizada para resposta à COVID-19. Isso se deu porque a Síndrome Respiratória Aguda Grave causada pela COVID-19 pode, em cerca de 5% (cinco por cento) dos acometidos, evoluir para dificuldades respiratórias que necessitam de suporte ventilatório (https://coronavirus.saude.gov.br/). Portanto, tornava-se necessário frear o avanço da pandemia, a fim de evitar o colapso do sistema de saúde. Pois, segundo Noronha, Guedes, Turra, Andrade, Botega, Nogueira, Calazans, Carvalho, Servo e
1Considera-se que a era pós-moderna se inicia após a queda do Muro de Berlin em 1989.
Ferreira (2020), os estados com menor oferta de UTIs concentradas no Amazonas, Pará, Roraima, Minas Gerais e Ceará correriam risco de colapso no sistema de saúde, o que traria consequências trágicas.
Observando essa realidade, pode-se inferir que o cenário da pandemia da COVID-19 representa um dos desdobramentos possíveis da Tragédia dos Comuns (Hardin, 1968).
A Tragédia dos Comuns ocorre quando a maioria das pessoas não abandona ou restringe seus privilégios pessoais em prol do bem-estar coletivo, a fim de preservar um pool de recursos comuns (Commom Pool of Resouces - CPR) necessários àquela comunidade, gerando, assim, um uso excessivo desses recursos, levando-os à escassez. Dessa mesma forma, conforme apresentado e demonstrado no website da In Loco (mapabrasileirodacovid.inloco.com.br/pt/), a maioria das pessoas, na sociedade brasileira, não se manteve isolada (seja por questões de trabalho, de lazer ou qualquer outra motivação pessoal), negando a realidade do vírus (Hardin, 1968), mesmo tendo sido dito, pelas autoridades e meios de comunicação, que essa exposição causaria um aumento exponencial de casos de contaminação e de casos graves da doença.
Consequentemente, a curva de contágio acelerada geraria muitos casos graves que necessitariam de um pool de respiradores pulmonares em UTIs, cuja quantidade é finita, e que, portanto, se tornariam escassos para atender ao aumento da demanda, deixando doentes graves desassistidos, gerando uma elevação dos casos de morte (Bavel, Baicker, Boggio, Capraro, Cichocka, Cikara, Crockett, Crum, Douglas, Druckman, Drury, Dube, Ellemers, Finkel, Fowler, Gelfand, Han, Haslam, Jetten, Willer, 2020; Noronha et al., 2020).
Esse comportamento retrata o que Mancur Olson chamou de problema da Ação Coletiva ou Dilema Social. Nessa situação, mesmo que indivíduos racionais (no sentido usado em ciências econômicas, que significa centrados em seus próprios interesses) possuam mais vantagens ao agir em prol dos objetivos comuns do grupo ao qual pertencem, ainda assim, não agem, voluntariamente, para alcançar esses objetivos, mas priorizam seus interesses pessoais imediatos (Olson, 2003).
Conforme Da Silva (2020) e Ling e Ho (2020), o dilema da ação coletiva (conflito entre os interesses pessoais e os interesses coletivos) causou, no início da pandemia, a exaustão de outros recursos comuns como álcool em gel, máscaras e alguns remédios usados no tratamento da doença. Esse fenômeno foi observado, também, em outros países, demostrando ser um padrão de comportamento social (Da Silva, 2020; Ling & Ho, 2020).
Porém, diante desse cenário, as comunidades impactadas pela Tragédia dos Comuns podem resolver essa situação por meio de um processo de auto-organização voluntária em
pequenos grupos ou redes, para que, por meio de ações coletivas, busquem soluções para o uso e disponibilidade desses recursos comuns (Ostrom, 2000).
É interessante ressaltar aqui a diferença de comportamento entre grandes grupos e grupos pequenos. Segundo Olson (2003), quanto maior for um grupo, mais longe ele estará de obter a provisão ótima de um bem coletivo, pois não atuará em prol de interesses comuns.
Porém, no caso de grupos pequenos, em que os indivíduos são identificáveis, existem incentivos para ações em prol do bem comum. Esses incentivos são de natureza social ou psicológica, como: prestígio, reputação, respeito, amizade, entre outros (Olson, 2003).
O processo de auto-organização em pequenos grupos, para desenvolver ações coletivas, é amplamente observado em situações de grandes crises, como, por exemplo, em comunidades atingidas por um terremoto destrutivo, furacão, inundação, incêndio ou liberação de materiais perigosos (Comfort, 1994). Nesse cenário, as pessoas respondem, voluntariamente, com seu tempo, bens materiais, habilidades e conhecimento para restaurar a ordem em suas comunidades (Comfort, 1994). Na ruptura social que ocorre em eventos extremos, grupos, redes ou estruturas informais de ação colaborativa, tendem a surgir para atender às necessidades imediatas (Comfort & Zhang, 2020).
A auto-organização, em redes colaborativas, formada para o combate às grandes crises, representa aspectos de resiliência das comunidades (Chalfant & Comfort, 2016).
Milagres R., Da Silva, S., Rezende, O. (2016) definem redes colaborativas como um arranjo estável, formado por atores que possuem recursos complementares e, consequentemente, dependem uns dos outros para o alcance de objetivos convergentes e, que, apesar dessa interdependência, permanecem funcionalmente autônomos.
Milagres et al. (2016), explicam ainda que essas redes podem ser compostas por instituições pertencentes ao Estado, por empresas, por organizações sem fins lucrativos e por outras organizações da sociedade civil. E que mesmo que a afiliação à rede seja formalizada, estabelecendo quem está “dentro” e quem está “fora”, nem sempre seus limites são evidentes.
Os autores ainda afirmam que sob a classificação de redes se encontram diferentes formas de arranjo, com diversos tipos de contratos, objetivos, composição entre vários atores e múltiplas formas de coordenação dos envolvidos. E, que podem ser, ainda, de curto ou longo prazo, envolver um único setor ou serem intersetoriais, estarem preocupados com formulação de políticas ou sua implementação, dentre outros objetivos. E acrescenta que uma característica que marca esse tipo de arranjo é o fato de almejarem o alcance de objetivos convergentes e serem pautados pela lente da colaboração.
Por sua vez, Camarinha-Matos & Afsarmanesh (2004), atestam que redes colaborativas são sistemas complexos que apresentam formas diversas para diferentes aplicações. Trata-se de um fenômeno estudado por diferentes áreas da ciência, como: ciência da computação, engenharia da computação, gerenciamento, economia, sociologia, engenharia industrial, entre outros. Para os autores, a quantidade de redes colaborativas tem crescido, graças ao avanço da tecnologias da informação e comunicação, bem como das necessidades dos mercados e da sociedade atual (Camarinha-Matos & Afsarmanesh, 2006). Essas entidades colaboram para alcançar objetivos comuns que não seriam possíveis, ou teriam um custo mais alto, se fossem formadas individualmente (Bdeir et al., 2017; Camarinha-Matos et al., 2019).
Entretanto, vale ressaltar que em um cenário de grande crise, o Estado representa papel central, mas a resposta a esse tipo de emergência, também, depende, necessariamente, do envolvimento de uma ampla gama da comunidade (Waugh & Streib, 2006). Conforme Waugh
& Streib (2006), esse processo é tão conhecido por gestores de crises que o Estado da Califórnia, EUA, desenvolveu, em 2001, um manual para antecipar e organizar voluntários intitulado They Will Come (Eles Virão).
As redes colaborativas são um componente fundamental de qualquer resposta à emergência, e é um erro presumir que uma resposta pode ser completamente programada ou que os tipos de recursos disponíveis podem ser totalmente catalogados (Waugh & Streib, 2006).
Também é um erro presumir que qualquer indivíduo ou organização possa gerenciar toda a ajuda e esforços de recuperação durante um desastre catastrófico. É, portanto, essencial a colaboração em redes entre o Estado, empresas, organizações não governamentais e voluntários individuais (Bdeir, F., Crawford, J. W., & Hossain, L., 2017; Waugh & Streib, 2006).
O processo de colaboração tem sido um aspecto da interação social amplamente estudado por diversos autores e por diferentes perspectivas como, por exemplo: Colaboração em relações intraorganizacionais (Ring & Van de Ven, 1994; Warren, 1967); Colaboração em redes (Camarinha-Matos et al., 2019; Camarinha-Matos & Afsarmanesh, 2004, 2005, 2006, 2007; O’Toole, 1997); Colaboração em ação coletiva (Olson, 2003; Ostrom, 1990).
As redes colaborativas auto-organizadas, diante de uma grande crise, são chamadas de redes de colaboração ad hoc (Parker et al., 2020). Esse tipo de rede se caracteriza por uma mobilização muito rápida, por ser uma rede informal, por possuir uma colaboração massiva entre seus membros e por ter uma tendência para dissolução quando o objetivo é alcançado (Camarinha-Matos, L. M., Fornasiero, R., Ramezani, J., & Ferrada, F., 2019).
Já o instrumento que define os processos e estruturas de relacionamento, de tomada de decisão e da ação dessas redes, é a Governança Colaborativa. Emerson, K., Nabatchi, T., &
Balogh, S. (2012) definem Governança Colaborativa como: um conjunto de processos e estruturas de tomada de decisão, que envolvem as pessoas de forma construtiva, além das fronteiras das agências públicas, níveis de governo e/ou esferas pública, privada e civil, a fim de realizar objetivos públicos convergentes, que não poderiam ser de outra forma realizados (Emerson et al., 2012).
Essa definição de Governança Colaborativa captura uma gama mais ampla de formas emergentes de governança, além das fronteiras das instituições e do foco convencional do setor público formal, pois não se limita à Governança Colaborativa formal, tampouco aos arranjos iniciados pelo Estado para o engajamento entre partes interessadas governamentais e não governamentais, mas engloba governança com vários parceiros, que pode incluir parcerias entre o Estado, o setor privado, a sociedade civil e a comunidade. Também, inclui a miríade de colaborações baseada na comunidade envolvida na gestão coletiva de recursos comuns (Emerson et al., 2012).
No cenário de uma grande crise humanitária, como a provocada pela COVID-19, observou-se, na sociedade, a auto-organização em redes colaborativas ad hoc com o objetivo de mitigar, por meio da ação coletiva, os impactos dessa crise (Bdeir et al., 2017; Comfort, 1994-a; Prokopenko et al., 2009; Chalfant & Comfort, 2016). Esse movimento está presente por todo o Brasil e em muitos países (Cheng et al., 2020; Comfort & Zhang, 2020; Ha, 2020;
Hsu et al., 2020; Li, 2020; Ramírez de la Cruz et al., 2020; Steen & Brandsen, 2020; Tang &
An, 2020), o que denota a importância do estudo da formação dessas redes colaborativas, de sua estrutura de governança e das dinâmicas de colaboração.
O foco desta pesquisa é, portanto, a Governança Colaborativa em redes ad hoc auto-organizadas para mitigar os impactos da COVID-19, pois observa-se que o cenário atual, apesar de extremamente doloroso nos aspectos humano, social e econômico, nos apresenta uma oportunidade de estudo desse tipo de rede.
Além disso, esta pesquisa contribui para ampliar a área de conhecimento da Governança Colaborativa em redes ad hoc auto-organizadas no combate a grandes crises, pois a literatura especializada tem se dedicado bastante ao estudo da colaboração em redes formais, entretanto, poucos estudos se dedicam ao entendimento desse processo em redes informais (Bdeir et al., 2017).
Estudar e entender os elementos da Governança Colaborativa, nesse tipo de rede, é relevante, uma vez que nem o Estado, nem a sociedade, nem as empresas ou outras instituições são capazes de combater, de maneira isolada, esse tipo de desafio (Waugh & Streib, 2006).
A Figura 1 apresenta uma visão geral tanto do cenário da pandemia (contexto do problema) gerada pela COVID-19, quanto do processo de resposta à crise, pela auto-organização em redes colaborativas.
Esta figura demonstra que o contexto do problema foi gerado pelo comportamento ou ação coletiva de grandes grupos, retratada pela teoria do Dilema Social, na qual não há obediência ao isolamento social, o que levou ao esgotamento do pool de recursos comuns (respiradores em UTIs) gerando a chamada Tragédia dos Comuns, mortes por desassistência devido ao colapso do sistema de saúde.
A Figura 1 também mostra que, nesse ambiente de grande crise, ocorre a ação coletiva de pequenos grupos, em que parte da sociedade responde com a auto-organização em redes colaborativas ad hoc, e, ainda, que essas redes possuem uma estrutura de Governança Colaborativa, que é o objeto desta pesquisa.
Figura 1 - Contexto baseado na ação coletiva de grandes e pequenos grupos
Fonte: Elaboração própria.