O programa de estabilização macroeconômica conhecido como Plano Real (1994) havia proporcionado, após sucessivas tentativas não exitosas nos
anos 80 e início dos anos 9033, a estabilização dos preços, refletida por
diversos índices de inflação disponíveis. A taxa de inflação34 que estava ao
redor de 50% ao mês, por ocasião de seu lançamento, em julho de 1994, reduziu-se para algo em torno de 2% ao mês, cerca de um ano depois.
No entanto, no período 1995-1998, houve uma grave deterioração dos principais indicadores macroeconômicos: a taxa de câmbio real foi mantida bastante apreciada e o governo não cogitava mudá-la; o déficit em conta corrente era crescente por conta da combinação da valorização da taxa de câmbio real e da política monetária restritiva que mantinha elevadas taxas de juros básicos (SELIC); o resultado primário das contas públicas era insuficiente para fazer frente ao crescente serviço da dívida pública; e, havia ainda o elevado crescimento da relação dívida pública/PIB, grande parte dela “dolarizada”. Em 4 anos, por conta da fragilidade destes indicadores e por conta de um contexto internacional ruim, o país sofreu os efeitos de três crises cambiais: a do México (1995), a da Ásia (1997) e a da Rússia (1998), inclusive com grave fuga de capitais.
33
Plano Cruzado (1986), Cruzado II (1987), Plano Verão (1989), Plano Collor (1990), Plano Collor II (1991).
Também na área social, houve piora em alguns importantes indicadores. Destacamos a questão do emprego e da renda do trabalhador que nesse período conheceu: elevado aumento da taxa de desemprego, especialmente nas áreas metropolitanas; queda continuada da renda real do trabalhador; crescimento do emprego informal e precário; e flexibilização dos direitos trabalhistas. Para Salm (2004), o desemprego foi “a verdadeira âncora da
estabilização dos preços”.
“A utilização de elevadas taxas de juros como instrumento singular para coibir a ameaça de recrudescimento da inflação, além de conspirar contra a diminuição da dívida pública, acabou fazendo do desemprego a verdadeira âncora da estabilização dos preços” (Salm, 2004).
Na verdade, a deterioração da questão do emprego no Brasil, especialmente nos anos 90, seria um dos reflexos do baixo crescimento econômico do período. Gimenez e outros (2003) apontam os demais resultados desse pífio crescimento econômico:
“Precarização, desintegração do tecido social, desemprego, queda de rendimentos, violência generalizada, ampliação dos bolsões de pobreza nos grandes centros urbanos, explosão da informalidade, trabalho escravo, multiplicação dos trabalhadores por conta-própria, numa busca desesperada por alternativas de sobrevivência” (Gimenez e outros, 2003:24).
Nesse contexto, em novembro de 1998, com uma grave crise de balanço de pagamentos no horizonte decorrente da Crise da Rússia em agosto daquele ano, o governo federal recorreu ao Fundo Monetário Internacional (FMI). O acordo para um pacote de ajuda foi fechado nesse mesmo ano e veio impor ao país um forte ajuste econômico baseado, principalmente, na obtenção de
superávits primários35 e corte de gastos em diversas áreas, entre elas a área
social.
35
Superávit Primário - diferença entre receitas e despesas do governo, excluindo-se as despesas com os juros da dívida pública.
Por imposição do acordo, o projeto orçamentário para o ano de 1999, que já havia sido encaminhado ao Congresso Nacional, foi alterado, incorporando cortes de gastos em diversas áreas. O compromisso assumido pelo governo brasileiro junto ao FMI era para a geração de superávit primário - já em 1999 - da ordem de 2,6% do PIB.
O governo brasileiro, no entanto, comprometia-se a minimizar os efeitos dos cortes orçamentários sobre os programas sociais. De acordo com o Memorando de Política Econômica de 13/11/1998:
“Programas sociais com metas claras e bem definidas desempenham um papel vital na redução da pobreza e no desenvolvimento do capital humano. À parte do sistema previdenciário a maior parte dos programas sociais estão no domínio dos estados, mas o governo federal é responsável pelo financiamento de uma parte de suas despesas e tem seus próprios programas. A meta básica do governo federal será a de aumentar a parcela do orçamento destinados aos níveis primários de ensino e à assistência médica; para promover o uso mais eficiente e o financiamento da saúde e do ensino particularmente nos níveis mais elevados; e para melhor direcionar as despesas sociais para os pobres. Para tanto o governo federal minimizará os cortes orçamentários nos programas sociais que beneficiem os pobres esforçando-se para melhorar seu objetivo e eficiência. Estes esforços devem receber o apoio do Banco Mundial e do BID”.36
Como parte do acordo com o FMI, foi proposta a criação de uma Rede de Proteção Social para que pudessem ser compensadas as conseqüências do ajuste econômico.
A Rede de Proteção Social era um conjunto de programas que, segundo a Mensagem do Presidente da República ao Congresso Nacional de 2002, “ampara os mais vulneráveis entre os pobres: as crianças, desde a gestação;
as mulheres gestantes e com filhos em amamentação; os idosos; os portadores de deficiência; os desempregados e os pequenos agricultores atingidos pela seca no Nordeste”. (Presidência da República, 2002a:47). Em 2002, eram 12
os programas – essencialmente programas de transferência de renda - que compuseram essa rede que era considerada pelo governo “a mais significativa
e abrangente redistribuição de renda em favor dos mais pobres jamais realizada pelo Estado brasileiro”. (Ibid: 47).
QUADRO 8 – PROGRAMAS DA REDE DE PROTEÇÃO SOCIAL
In: Presidência da República (2002).
36 Ver http://www.fazenda.gov.br/portugues/fmi/fmimpe01.asp
Segundo o governo, em 2002, a Rede teria por volta de 31 milhões de beneficiários e transferiria quase R$ 29,5 bilhões, “o que equivale,
aproximadamente, à parcela da União na arrecadação do Imposto de Renda de pessoas físicas e jurídicas”. (Ibid: 47). É importante destacar que estava
prevista para 2002 a implantação - por parte do governo federal em parceria com Estados e Municípios - do Cadastro Único das famílias, o que possibilitaria o repasse dos recursos previstos em cada programa da rede “diretamente aos
beneficiários por meio de um cartão social”. (Ibid: 49).
No entanto, a articulação da rede teria sido incapaz, segundo avaliações
existentes, de amenizar os efeitos sociais dos cortes orçamentários37.
O período 1999-2002, portanto, inicia-se sob a égide do acordo com o FMI e suas conseqüências sobre a gestão da política econômica e da política social. É possível compreender que, dada a “impossibilidade” de mudanças na política econômica, pautada pelo acordo com o FMI, a área social direcionasse seus esforços para a melhor gestão, focalização e maior eficiência e coordenação dos recursos disponíveis e dos programas existentes.