CONTEXTO HISTÓRICO DA GESTÃO PÚBLICA BRASILEIRA E O SURGIMENTO

SURGIMENTO DA CARTA DE SERVIÇOS

A carta de serviço teve origem num contexto de mudanças referente à forma de gestão das organizações públicas. Esse documento veio como uma das ferramentas de apoio para as ações de transparência do Governo Federal, já que permite aos cidadãos conhecer os serviços e a forma de acessá-los nas instituições públicas, bem como acompanhar se os compromissos institucionais firmados na carta estão sendo cumpridos. Desse modo, esta subseção diz respeito a importância de compreender o contexto histórico dos modelos de gestão pelos quais passou a Administração Pública até alcançar o formato atual em que se desenvolveu a ideia da carta de serviço para as instituições públicas.

Estudiosos classificam o modelo de gestão em três momentos: patrimonialista, burocrático e gerencial. Importante ressaltar que no atual modelo de Administração Pública brasileira, o gerencial prevalece aspectos tanto positivo, quanto negativo dos modelos de outras épocas. Por exemplo, reconhece-se na atualidade falhas na administração do Estado

relativas à prática de nepotismo e clientelismo, características do patrimonialismo. Do modelo burocrático identifica-se, hoje, ideias da racionalização da gestão que tiveram contribuições significativas para evolução da administração do país, como por exemplo, a aplicação de concursos públicos (DIAS, 2017).

O modelo predominantemente patrimonialista teve início no Brasil no período colonial e se estendeu até a República Velha (1889-1930), caracterizado pela não distinção entre os bens públicos e bens privados. Também não visava o interesse público em suas ações, típica das monarquias absolutistas que antecederam o capitalismo e a democracia. Dessarte, no período colonial a administração pública funcionava para que o governante se apropriasse dos tributos visando beneficiar alguns privilegiados e, portanto, não cumpria com a função de provedor de serviços públicos (DIAS, 2017).

Do mesmo modo, Paludo (2013) esclarece que, no modelo patrimonialista, os cargos públicos eram todos escolhidos pelo soberano dentre familiares e amigos, conforme o grau de confiança em cada um, estabelecendo o nível do cargo que iriam assumir. A prática da troca de favores pelos cargos públicos era frequente e se firmava em meio aos interesses políticos e econômicos. A corrupção e nepotismo, portanto, foram as características marcantes desse tipo de gestão.

Ainda de acordo com Paludo (2013), as ações benéficas do Estado eram voltadas para pequenos grupos privilegiados pelo soberano e a sociedade ficava a mercê de políticas sociais e coletivas. O chefe do Executivo tinha à sua disposição todo um aparato administrativo direcionado à arrecadação de impostos e um poderio militar para garantir a segurança do território e de suas ações arbitrárias. Os serviços efetivos destinados à população eram somente relativos à segurança, na proteção contra invasores, e à justiça exercida pelo próprio soberano ou por alguém designado por ele, cuja preocupação era a de respeitar algumas tradições nos julgamentos, principalmente, as de caráter religioso.

Portanto, verifica-se que o modelo patrimonialista é incompatível com o atual Estado Democrático de Direito e que as práticas dessa época não traziam ações concretas voltadas para a população que dependia das vontades e interesses particulares do governante. O poder do soberano, entendido como algo inerente e natural à essa figura, era usado para atender aos interesses seus e de grupos privilegiados cujo interesse público não era visto como o fim das ações do Estado.

Sendo assim, não existia um amparo legal em que a população pudesse reivindicar suas reais necessidades em termos de serviços a serem oferecidos pelo Estado. Não se verifica

um interesse estatal em permitir participação social por meio de instrumentos práticos que permitam ações para o bem da coletividade.

Diante disso, com o decorrer do tempo, verificou-se que o modelo Patrimonialista era arbitrário, impositivo e não se adequava mais às reivindicações sociais por melhorias nos serviços públicos prestados aos cidadãos. E desse modo, surgiu o modelo Burocrático de Administração Pública.

De acordo com Dias (2017), o segundo modelo de gestão, o chamado burocrático, teve origem na Europa do século XIX, momento em que vários países buscavam a proteção do patrimônio público, com a separação do público e privado através da implantação de uma profissionalização da administração pública. No Brasil, esse modelo teve início a partir da década de 1930, momento em que o país passava por um processo de industrialização acelerada e o Estado buscava impulsionar o capitalismo nacional. Desse modo, em 1936, a reforma burocrática brasileira teve início com a criação do Conselho Federal do Serviço Público que depois foi modificado para o Departamento de Administração do Serviço Público (DASP) com o objetivo de profissionalizar a administração pública e eliminar as práticas de clientelismo do patrimonialismo.

Bresser-Pereira (1996) também contribui com seu entendimento a respeito do surgimento do Estado burocrático. Assim, ele esclarece que a administração patrimonialista já não cabia mais para um capitalismo industrial e para as democracias parlamentares, que surgem no século XIX. O sistema capitalista exige uma clara distinção entre o Estado e o mercado. Além disso, a democracia só poderia funcionar bem se a sociedade civil fosse claramente separada do Estado, ao mesmo tempo em que o controla. Por isso, o modelo patrimonialista tornou-se incompatível com as novas exigências políticas e sociais desse novo formato de Estado.

Paludo (2013) identifica como princípios orientadores do desenvolvimento do modelo burocrático a profissionalização, ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e o formalismo. Assim, esse novo formato de administração trouxe como propósito para a Administração Pública novos conceitos relacionados a separação entre público e privado, regramentos legais previamente estabelecidos e nova atuação administrativa com o intuito de atender a sociedade em suas demandas sociais e econômicas numa gestão racional e eficiente do serviço público.

Matias-Pereira (2016) lembra que o modelo de Estado burocrático não pode ser visto como referência para uma total melhoria no serviço público brasileiro. Para ele, não houve

modificações profundas no formato das instituições públicas, nas formas de controle e nem nas relações de trabalho.

Como se pode notar o modelo burocrático trouxe iniciativas importantes na busca por melhorias nos serviços ofertados. As organizações públicas começam a ser vistas como estruturas atuantes para o bem da coletividade e não mais para atender aos desmandos do antigo regime administrativo. E assim, pode-se dizer que se inicia um longo caminho na busca pela eficiência administrativa por meio de diversas ferramentas de gestão capazes de verificar, medir e controlar as ações de toda estrutura do aparelho Estatal, sedo uma delas, a Carta de Serviço ao usuário, a qual veio surgir somente no Estado gerencial.

Assim, essa preocupação da Administração Pública em trazer melhorias para os serviços públicos, alcança maior patamar no modelo Gerencial, o qual é discutido nas próximas linhas em que se seguem.

Desse modo, o terceiro modelo de administração pública, o gerencial, teve início a partir de 1967 com a criação do Decreto-Lei n. 200/1967. O objetivo desse Decreto era superar a rigidez burocrática do período administrativo anterior (BRASIL, 1967). Grande ênfase foi dada à descentralização da administração indireta e maior eficiência da administração descentralizada. Com isso, tratou-se de instituir os princípios da racionalidade administrativa, como o planejamento e o orçamento, a descentralização e o controle dos resultados. Construía-se uma administração mais flexível com maior eficiência nas atividades econômicas do Estado. Buscou-se o fortalecimento entre a alta tecnoburocracia estatal, civil e militar e a classe empresarial (BRESSER-PEREIRA, 1996).

O Decreto-Lei n. 200/1967 partia da premissa de que a ineficácia dos princípios rígidos da administração burocrática impedia o avanço do país e, assim, apresentou uma gestão voltada para o desenvolvimento, com clara distinção entre administração direta e indireta e permitindo uma maior autonomia para as autarquias, fundações e empresa estatais. Com a descentralização funcional na prestação do serviço público, o decreto proporcionou maior dinamismo operacional ao setor público (DIAS, 2017).

De acordo com Dias (2017), esse Decreto-Lei estabeleceu um modelo híbrido de administração, burocrático e gerencial, pois instalou uma forte descentralização da administração indireta, mas manteve uma administração direta que permanecia aos moldes do modelo burocrático, formal e legal.

A terceira reforma administrativa, denominada de Reforma Gerencial, teve início em 1995 e veio baseada no movimento chamado New Public Management (NPM), a Nova Gestão Pública ou Administração Pública Gerencial. Essa nova reforma teve início com a

criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) que teve a missão de desenvolver diretrizes para dar prosseguimento à reforma do aparelho do Estado, elaborando novas diretrizes. Com isso, também foi criado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), o qual propunha um novo modelo de gestão com uma redefinição do papel do Estado e instauração de administração por resultados (DIAS, 2017).

Dias (2017) considera que a diferença mais importante entre os modelos burocrático e gerencial se refere à forma de controle. Modelo burocrático concentra-se no processo com os meios; o gerencial, preocupa-se com os resultados e fins pretendidos.

Nos anos 2000, duas medidas importantes foram realizadas pelos gestores públicos da época. Primeiro, a criação da Lei das Parcerias Público-Privadas em 2004, que possibilitou melhor atender as demandas de serviços essenciais; segundo, a implementação do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA, que teve a finalidade de trazer melhorias para os processos internos do serviço público para proporcionar mais qualidade de atendimento à sociedade (DIAS, 2017).

Assim, O GESPÚBLICA foi instituído pelo Decreto Federal n. 5.378/2005 e foi definido como um Programa voltado para trazer melhorias na qualidade dos serviços públicos oferecidos aos cidadãos e para o aumento da competitividade do país. Dessa forma, uma das atribuições do Programa foi criar o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) como um instrumento para fortalecer esse processo de trazer melhorias para administração pública. Com isso, trouxe a ideia da implementação da Carta de Serviços como um de seus instrumentos estratégicos na busca pela aplicação da melhoria contínua nas organizações públicas.

Para Paludo (2013), a Administração Pública Gerencial constituiu um avanço para o país, mas, ao mesmo tempo, um rompimento parcial com a gestão burocrática, pois ainda manteve princípios fundamentais deste modelo como, por exemplo, a avaliação de desempenho e admissão por meio de rígidos critérios de mérito.

Ainda de acordo com Paludo (2013), o Estado gerencial concebe o cidadão como contribuinte de impostos e, ao mesmo tempo, como cliente dos seus serviços. Assim, os resultados das ações do Estado são considerados bons porque procurou atender as necessidades do cidadão-cliente e não porque os processos administrativos estão sob controles e são seguros, como prega a administração burocrática.

Matias-Pereira (2016) identifica os seguintes pressupostos do modelo da Administração Pública Gerencial: “descentralização das decisões e funções do Estado, autonomia no que diz respeito à gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e ênfase

na qualidade e na produtividade do serviço público”. Sendo assim, considera que a estratégia de gerência desse modelo compreendeu uma estrutura administrativa reformada. Por isso, busca a prática da descentralização, da delegação de autoridade, da definição clara dos setores de atuação do Estado e das competências e modalidades de atuação adequada a cada setor.

Diante desse contexto, verifica-se que a Gestão Pública brasileira passou por várias fases e momentos até alcançar o patamar atual, o modelo gerencial. Inicialmente, o aparelho do Estado era concebido como propriedade de um soberano e as ações voltadas para a população eram precárias e sem pretensão de construir uma sociedade igualitária e detentora de direitos. Depois, com a primeira reforma do Estado, em meados dos anos 60, buscou-se gerenciá-lo por meio da centralização política e administrativa com práticas formais, impessoais e padronizadas nas atuações e com adoção de uma estrutura hierárquica rígida cujo foco de atuação eram os processos e tarefas. Além disso, tentou combater as práticas de corrupção do patrimonialismo por meio da separação de interesses entre o público e o privado.

E, finalmente, com a segunda e terceira reforma administrativa, após diversas mudanças históricas no plano político, econômico e social do país, começou-se a vivenciar uma gestão que se preocupava com a eficiência, eficácia e efetividade nas ações governamentais e voltada para os resultados. A Nova Gestão Pública concentra-se na descentralização política e administrativa e permite uma maior flexibilização na estrutura hierárquica com redução de níveis e mantém o foco no cidadão-cliente. No entanto, manteve princípios e ideias do modelo burocrático, como a meritocracia.

Diante disso, a atual Gestão Pública preconiza uma atuação administrativa capaz de atender as reais necessidades dos cidadãos e atender com qualidade em suas ações. Para isso, a atuação precisa estar pautada nas ideias de eficiência, transparência, participação social, qualidade na prestação do serviço e gestão de processos, da informação e do conhecimento.

Portanto, a Carta de Serviço ao Usuário é um instrumento capaz de contribuir para o fortalecimento dessas práticas voltadas para uma gestão democrática, eficiente e transparente. Esse documento, conforme já visto, permite que a sociedade tenha acesso às informações de funcionamento das instituições públicas e que possa colaborar ativamente expondo suas reais necessidades e cobrando pelos serviços que as organizações se propuseram a cumprir.

4.2. CARTA DE SERVIÇO AO USUÁRIO COMO INSTRUMENTO DE GESTÃO PARA