Contexto Histórico e Institucional do Período

Ao assumir a presidência da república, Vicente Fox deparou-se com um PTC que cobria 2,5 milhões de domicílios (Oportunidades, 2010) e tinha resultados reconhecidos por organizações multilaterais, instituições avaliadoras nacionais e internacionais. Além disso, a política de combate à pobreza em vigência, Progresa, dispunha de estrutura organizacional definida, procedimentos padronizados, exposição a um sistema de prestação de contas e autonomia das equipes operacionais. Essas características permitem analisar a decisão presidencial à luz do conceito de dependência da trajetória (Pierson, 2004).

62 _{Definido a partir de uma cesta alimentaria mínima, cujo valor em termos monetário poderá diferente para} adequação as realidades socioeconômicas (MÉXICO, 1998:55).

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Para demonstrar essa dependência, é necessário mostrar qual o conjunto de respostas oferecidos pelo Progresa. Assim, a reformulação da política de transferência durante os anos 1990 deve ser confrontada com as transformações estruturais do país. A partir desse exame, é possível identificar quais instrumentos de política geraram retornos crescentes, ensejando dificuldades para mudanças posteriores na política social.

Tendo em vista o objetivo definido para o capítulo, é importante pontuar que a abordagem das funções articuladoras deve ser entendida à luz da trajetória do PTC, com atenção às organizações responsáveis por sua implementação. Dessa forma, a abordagem histórica que precede a análise documental foi norteada por três eixos: centralização do poder decisório no chefe do Executivo federal, com o intuito de substanciar a análise da lógica intergovernamental do PTC; trajetória das políticas de combate à pobreza, com o intuito de dimensionar a influência do clientelismo na política social mexicana; desenvolvimento da organização responsável pelas políticas de combate à pobreza. Os três temas estão imbricados, sendo o elo entre eles a influência do Partido Revolucionário Institucional na polity e policies mexicanas durante o seu período hegemônico63_.

O poder predominante do chefe Executivo é reconhecido pela literatura de ciência política mexicana (Ward et alii 1999, Diaz-Cayeros, 2006; Moreno, 2000). A história possui um papel central na explicação da concentração de poder desse ator, pois a centralização desenvolveu-se como resposta às disputas do período revolucionário (1911-1929). A criação de um partido oficial possibilitou a diminuição das disputas entre as lideranças regionais; inicialmente, criou-se o Partido Nacional Revolucionário (PNR) que, a partir de 1946, se tornou o PRI. A criação do PRI uniu os líderes locais sob o discurso da Família Revolucionária. No entanto, os arranjos costurados ao longo desse período permitiram o desenvolvimento de instituições centralizadoras, tanto no âmbito das relações federativas, como na relação entre os três poderes64.

Durante o período pós-revolução, foi gerada a Constituição de 1917, que ratificou o federalismo e o presidencialismo como formas de organização territorial e política. As prerrogativas estabelecidas no documento constitucional referendaram a dupla centralização,

63 A influência do Partido Acción Nacional (PAN), dos presidentes Vicente Fox e Felipe Calderon, concentrou- se majoritariamente na policy, mais especificamente na reorientação (mudança parcial) no Programa de Transferência Condicionada de Renda.

64 _{A lógica de laços corporativos foi iniciada durante a Revolução, mas ganhou impulso e se solidificou durante as} décadas seguintes. As relações do PRI eram processadas, sobretudo, com as associações dos trabalhadores rurais e urbanos, através das associações campesinas e sindicatos. Esses arranjos propiciavam ao PRI um canal com o eleitorado municipal.

121 isto é, reforçaram o predomínio do poder Executivo federal nas relações com os demais entes e poderes. Contudo, a centralização não estava restrita à Constituição, uma vez que o presidente

dispunha de poderes “metaconstitucionais” (Ward et alii, 1999), os quais permitiam realizar

emendas constitucionais, definir regras eleitorais, alterar a jurisdição de julgamentos, remover governadores, prefeitos e legisladores estaduais e federais65.

No âmbito das relações intragovernamentais, até 1997, o presidente dispunha de amplos

poderes sobre o Congresso Mexicano, pois o PRI elegia a maioria dos representantes no Legislativo. Assim, os principais desdobramentos da centralização estiveram na dimensão fiscal do Estado mexicano. Como fruto dos arranjos do PRI66, o governo federal obteve exclusividade na arrecadação, na definição de alíquotas e na criação de impostos67. A série histórica da arrecadação como porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB) demonstra os efeitos dessa concentração, pois, entre os anos de 1895-1997, a arrecadação federal foi ampliada, passando de 5% para 15% do PIB, enquanto as arrecadações estaduais e municipais foram diminuídas, passando de 2% para menos de 1% do PIB (DIAZ-CAYEROS, 2006:36).

A consolidação da centralização ocorreu em 1979, com a efetivação da Ley de

Coordinación Fiscal e a criação do Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). No

entanto, só a partir de 1980 a centralização se completou, pois, em um primeiro momento, as receitas extraordinárias do petróleo ampliaram a arrecadação federal, fato que tornou mais propícia a cessão da autoridade fiscal para o governo federal em troca de partilha da receita, DIAZ-CAYEROS (2006:37), sobretudo da Inversión Pública Federal (IPF)68. No entanto, com a crise da Dívida Externa em 1982, a ampliação da dependência de transferências federais tornou-se um problema, pois as receitas diminuíram. Para os fins desse trabalho, esse marco é relevante, por sua influência sobre a polity e a policy relativas ao combate à pobreza.

65 _{Essa característica é um desdobramento do predomínio do PRI. Em virtude do domínio do processo eleitoral, a} disputa interna pela indicação do partido era uma etapa crucial da vida política, cuja decisão cabia ao presidente em exercício. Esse fato conferia ao Presidente controle sobre os correligionários. Além disso, até a década de 1980, a Secretaria do Interior era responsável pela organização das eleições, ou seja, o processo eleitoral não era conduzido por uma instituição autônoma; por fim, as eleições legislativas também eram dominadas pelo PRI (Ward et alii, 1999).

66 _{Essa centralização é resultado de sucessivos acordos entre líderes políticos estaduais e federais, construídos} durante um longo período. Neles, os políticos subnacionais cediam poder sobre autonomia na arrecadação em troca de apoio e proteção do Executivo federal, que utilizou os recursos para financiar o modelo de desenvolvimento orientado por um modelo de substituição de importações (Dias-Cayeros, 2006).

67 _{As reformas na legislação tributária foram processadas no legislativo, contudo, os projetos tributários foram} discutidos em convenções fiscais (Convencion Nacional Fiscal), realizadas nos anos de 1925, 1933, 1946. Como resultado, o ordenamento tributário incorporou uma “Ley de Coordinación Fiscal”, que redefiniu as atribuições e constituiu um comitê intergovenamental para a avaliação dos repasses (Dias-Cayeros, 2006; Ward et alii 1999). 68 _{O acesso ao IPF era iniciado através da assinatura de dois termos de adesão o Convénio de Desarrollo Social e}

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No campo da polity, a relevância se estabelece em virtude do fortalecimento da burocracia da Secretaria de Programación y Presupuesto (SPP) e da Secretaria de Hacienda y

Credito Publico (SHCP), pois os técnicos dessas secretarias possuíam conhecimento acerca da

captação de fundos e controlavam a liberação de recursos orçamentários. Segundo Centeno (1994) esses fatos foram cruciais para fortalecer o movimento tecnocrata, que limitou a inserção de políticos-profissionais69 nas Secretarias Federais. A crise de 1982 deu um forte impulso para o movimento tecnocrático, todavia, ele teve seu ponto de partida na Reforma Administrativa de 1976, a qual criou a SPP e estabeleceu um recrutamento baseado nas credencias técnico- acadêmicas da burocracia70; além dos recursos humanos, a priorização de decisões técnicas passou a orientar as definições das estruturas organizacionais. Por fim, esse movimento possibilitou que três técnicos obtivessem a indicação do PRI para a candidatura à Presidência71 (Centeno, 1994; Espinosa, 201l).

Na dimensão específica da policy, a crise da dívida de 1982 ensejou a criação do IPF, cujos recursos foram responsáveis pelo financiamento do Pronasol, criado em 1989 pelo Presidente Carlo Salinas de Gortari, como um programa de combate à pobreza, através do financiamento de projetos comunitários72_.

Federal spending in what constitutes the so-called Ramo XXVI, the poverty alleviation program (PRONASOL), commanded substantial

69 _{Doravante esse termo será utilizado para designar atores que constituíram carreira profissional dentro de partidos} políticos, em uma aproximação ao conceito desenvolvido por WEBER (1985:62-64), com o intuito de designar atores que veem a política como profissão.

70 _{O estudo de Grindle (1977) demonstra que durante a primeira metade da década de 1970 o recrutamento dos} órgãos federais era defino pela patronagem, em que os vínculos pessoais desempenham papel central na formação das equipes de trabalho. Além disso, os laços pessoais garantiam uma orientação para resultados, ainda que frágil, bem como dotavam as organizações de uma estabilidade durante o sexênio e, por fim, permitiam aos burocratas vislumbrar Oportunidades futuras de trabalho no setor público (GRINDLE, 1977:59-62). Segundo CENTENO (1994:107-110) a partir de 1976 se desenvolveu um movimento de recrutamento de pessoas com alta formação acadêmica, isto é, doutorado nas principais universidades norte-americanas, os quais eram recrutados junto ao

Instituto de Estudios Políticos, Económicos y Sociales (IEPES), órgão de assessoramento técnico do PRI. Além

das semelhanças na formação acadêmica, os burocratas recrutados a partir de 1976 pertenciam à estratos econômicos e trajetórias famílias similares, mais especificamente, eram oriundas de famílias com renda média- alta filhos de pais do setor empresarial. A homogeneidade socioeconômica aliada à formação em centro de excelência da ortodoxia econômica ajudou construir uma ideologia centrada na racionalidade econômica. 71 _{Miguel de la Madri (1982-1988), Carlos Salinas de Gortari (1989-1994) e Ernesto Zedillo (1995-2000).} 72 _{As políticas de combate à pobreza foram iniciadas na década de 1970, incialmente com o Programa Integral}

para el Desarrollo Rural (PIDER), que se concentrava em ações educativas e sociais no campo da infraestrutura

agrícola e social. Entre 1977-1981 foram lançados dois programas, o Plan Nacional para Zonas Deprimidas y

Grupos Marginados (COPLAMAR) e a Compañia Nacional de Subsistência Populares (CONASUPO), ambos

foram formulados para operar de maneira coordenada, possibilitando a criação de um “Sistema Alimentario

Mexicano” como forma de diminuir os impactos da crise econômica de 1982. Esses programas buscavam garantir

o acesso a bens alimentares básicos, com ações voltada para o lado da oferta, por isso, operavam através de incentivos, capacitação a pequenos produtores e subsídios para comercialização a preços populares em regiões pobres. Essas políticas se pautavam pela articulação com organizações das comunidades locais. Contudo, a crise de 1982 fez com que o governo reorientasse a política econômica, fato que minou a fonte de sustentação financeira e o alcance desse Sistema (Iaschine, 2012; Valera, 2013).

123 attention in the 1990s, not just because of the amount involved but also because a whole bureaucratic apparatus was put together to make the program an instrument of the federal executive; but it is just one the smaller parts of IPF. (DIAS-CAYEROS, 2006:135-136).

Em termos específicos, o Pronasol consistiu no financiamento de projetos desenvolvidos por organizações da sociedade civil, através da articulação entre a burocracia federal e líderes dessas organizações. O Programa foi formulado para contemplar a participação comunitária, como forma de garantir a representação de interesses das instituições locais. Mais especificamente, o programa atribuiu papéis ativos para os Comités de Solidariedad na indicação de projetos prioritários, fiscalização e gestão da implementação (Ward et alii, 1999; Valera, 2013); no entanto, a decisão principal estava concentrada no gabinete presidencial, através do controle do colegiado decisório do programa (Centeno, 1994; Espinosa, 2011). Dessa forma, os comitês regionais se constituíram nos loci para práticas clientelistas, em que os atores utilizavam sua limitada influência sobre o programa para obtenção de apoio partidário. Esse arranjo demandou o desenvolvimento de uma estrutura estatal específica, criando em 1992 a

Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol)73.

Dessa forma, o processo de implementação do Pronasol é avaliado pela literatura como uma experiência clientelista, posto que a descentralização propiciou ao PRI o estreitamento dos laços corporativos com as lideranças e instituições políticas locais (Ward et alii, 1999; Diaz- Cayeros e Magaloni, 2003; Diaz-Cayeros, 2006; Valera, 2013). Além disso, durante o período de execução desse programa de transferência, a estrutura organizacional da Sedesol foi avaliada como um instrumento para a manutenção das relações clientelistas do PRI.

Diaz-Cayeros e Magaloni (2003) analisaram a aplicação de recursos do programa e encontraram indícios que sustentam a hipótese de uso partidário. A pesquisa desses autores mostrou quatro formas de manipulação de recursos: a primeira consistia na sincronização do envio de recursos com os calendários de eleições estaduais e municipais; a segunda relacionava- se com a fidelidade do eleitorado, isto é, foi encontrada relação positiva entre a transferência de recursos e o tempo de permanência do PRI no poder; a terceira estava relacionada com a possibilidade de mudança do eleitor, os pesquisadores encontraram dados que evidenciam o maior repasse para regiões em que o PRI perdeu por pequena margem de diferença; a última

73 _{Nos três primeiros anos o Pronasol foi implementado pela burocracia da Secretaria de Programación y}

Presupuesto. No ano de 1992 ocorreu a fusão dessa secretaria com a Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología,

que resultou na criação da Sedesol (Mexico, 1992). A despeito da ascensão de tecnocratas durante a década de 1980, a Sedesol continuou a ser uma Secretaria cujo recrutamento absorvia políticos com histórico de atuação partidária (Centeno, 1994; Espinosa, 2011).

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forma aponta para o clientelismo, que os autores definem como relação positiva entre nível de renda e troca política; ou seja, encontram relação positiva entre crescimento do repasse de recursos e propensão ao clientelismo. Por fim, os autores destacam que os investimentos realizados pelo Pronasol não estiveram orientados por indicadores e mecanismos de focalização; pelo contrário, a alocação era feita de maneira ad hoc e, por isso, possuía eficiência limitada para o tratamento da população em situação de pobreza.

No domínio organizacional, três evidências ajudam a sustentar a hipótese de instrumentalização partidária da Sedesol. A primeira é a indicação do Secretário, pois o Presidente Carlos Salinas de Gortari designou ao cargo Luis Donaldo Colosio, à época presidente do PRI e postulante à indicação do partido para a candidatura à Presidência; Salinas de Gortari e Colosio foram ambos projetados para a cena política nacional a partir da SPP, o primeiro, como um tecnocrata oriundo da academia, com doutoramento em economia por Harvard; o segundo possuía formação internacional e inserção acadêmica, mas tinha como principal capital o amplo período de militância no PRI (Espinosa, 2011)74_.

A segunda evidência é o alinhamento do diagnóstico traçado pelo Presidente e a atuação da Sedesol. Em termos estritos, Espinosa (2011) mostrou que a tese de doutorado de Carlos Salinas de Gortari apresentou como conclusão a importância da ampliação dos espaços de participação social para a expansão do retorno eleitoral do investimento público, assim a política pública tinha expressos objetivos eleitorais, possibilitados pela centralização decisória acompanhada de maior fomento junto ao público-alvo.

A terceira evidência é a estrutura decisória do Pronasol, que concentrava as decisões de alocação de recursos na Comission del Programa Nacional Solidariedad, um colegiado presidido pelo Presidente da República (VALERA, 2013:25), ao mesmo tempo em que a implementação era levada a cabo por uma diretoria regional (DGPyPR) composta por burocratas ligados ao PRI (Espinosa, 2011). Desse modo, a despeito da concentração decisória no gabinete presidencial, na base da pirâmide organizacional da Sedesol, os agentes de linha- de-frente e de nível intermediário usavam os espaços de participação para promover o clientelismo.

74 _{Em seu estudo acerca das organizações burocráticas e do recrutamento político, Espinosa (2011) mostra que,} após a reformulação de 1976, a SPP continha duas diretorias com composições singulares. A diretoria responsável pelo planejamento e inovações de política (DGPEyS) era ilha de excelência, cujo acesso era possibilitado apenas pelas credenciais técnicas; foi de onde surgiu Carlos Salinas; por outro, a diretoria regional (DGPyPR) também recrutava quadros técnicos, porém era porosa à indicação de políticos ligados ao PRI. Dessa forma, o autor mostra que a indicação de um burocrata da SPP não era condição suficiente para o recrutamento tecnocrático.

125 Assim, em síntese, na dinâmica partidária e burocrática, as altas posições hierárquicas eram preenchidas, majoritariamente, por técnicos e tecnocratas, que legavam à população apenas um papel de chancela das corretas decisões técnicas (Centeno, 1994). Enquanto estratos médios e operacionais, sobretudo na Sedesol, o critério de seleção ainda era regido pelo patronato, como resultado do anseio dos atores manterem laços de solidariedade que propiciavam a continuidade nas funções públicas com o fim dos sexênios.

O último ano da presidência de Salinas é importante para explicar a trajetória de continuidade da centralização da política de transferência e a alteração na estrutura organizacional. Nesse sentido, um fato expõe o ápice da crise política interna, expressa no esgotamento da associação entre o PRI e as lideranças comunitárias locais, que resultou na rebelião popular da região de Chiapas e culminou no assassinato de Luis Donaldo Colosio, secretário da Sedesol e candidato à presidência pelo PRI.

Para além da utilização partidária, é necessário considerar o contexto de crise econômica, que em conjunto com a estrutura de política social construída no México deixavam uma parcela da população desamparada. Desse modo, a necessidade de desenvolver políticas para a população em condições de fragilidade, a escassez de recursos econômicos e as motivações partidárias são os fatores que explicam a adoção do Pronasol.

Em síntese, até a década de 1990 o México se caracterizou por um regime político em que o poder esteve concentrado em dois na tenocracia e no Chefe do Executivo federal, em que o primeiro grupo consolidou seu poder na área econômica do Governo Federal, enquanto o Presidente mantinha estreitos vínculos com a tecnocracia e controlava as demais Secretarias. Nesse arranjo institucional, a política de combate à pobreza constituiu um instrumento político- partidário da presidência, viabilizado através da presença direta do Chefe do Poder Executivo no órgão decisório, ao mesmo tempo em que as ações operacionais eram conduzidas por burocratas com histórico de atuação partidária.

O início do mandato de Ernesto Zedillo, eleito pelo PRI em 1994, ocorreu sob forte pressão política, pois a crise na região do Chiapas não havia arrefecido e os governadores estavam sequiosos por mudanças que ampliassem o seu poder; também dentro do PRI ocorreram agudas pressões para testar o poder do novo presidente. O cenário crítico foi potencializado pela crise econômica que ocorreu no primeiro ano de governo, com ampla desvalorização da moeda local, retração do Produto Interno Bruto (PIB) e dos níveis de emprego formal.

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A partir desse contexto, é possível tomar o ano de 1994 como um marco para a decisão de reorientação dos PTCs. Na literatura, Valera (2012) utiliza o instrumento de conjuntura crítica, para pontuar o contexto favorável à adoção de grandes mudanças, enquanto outros autores, críticos das mudanças (Hévia, 2007, 2009; Cortés e Rubacalva, 2012; Iaschine, 2012), não adotam esse referencial analítico, mas demarcam a centralidade do evento na tomada de decisão.

Sob essa conjuntura de crise, Zedillo adotou um projeto de “Nuevo Federalismo” (Ward

et alii, 1999). No domínio das relações verticais, o objetivo geral foi contribuir para o

desenvolvimento de capacidades de atuação de estados e municípios. Dentro dessa perspectiva, a reforma buscou ampliar as transferências de recursos e valorizar a autoridade arrecadatória, para permitir o fortalecimento dos recursos administrativos dos demais entes governamentais75. No domínio das relações horizontais, o objetivo era ampliar independência entre os três poderes, ou seja, a proposta era acabar com o predomínio do poder executivo sobre o legislativo76 _{e o judiciário}77_.

No campo do PTC, a mudança resultou na extinção do Pronasol, operacionalizada de maneira gradual, por meio da redistribuição dos recursos fiscais para estados e municípios. Segundo VALERA (2013:31-32), entre os anos de 1995 e 1998, foram iniciados os processos de descentralização dos recursos fiscais, período no qual a Ley de Coordinación Fiscal passou por cinco modificações que descentralizaram e desmembraram as estruturas e os fundos de sustentação do Pronasol. Em termos específicos, os fundos operados pelo programa pertenciam

ao “Ramo 26”78_{. A partir de 1996, 65% deles foram destinados diretamente a estados e}

municípios, através da transferência para o recém-criado “Ramo 33”.

No âmbito organizacional, o esvaziamento do PTC criou conflitos entre a alta direção da Sedesol e a Presidência da República (Espinosa, 2011; Cortés e Rubacalva, 2012; Valera; 2013), pois a reorientação de fundos limitava a ação articuladora da burocracia, que ocupava dimensão central nesse órgão. Os conflitos foram potencializados após a decisão presidencial

75 _{Os fundos de desenvolvimento social e regional eram direcionados para os estados, que posteriormente faziam} a seleção dos municípios.

76 _{Valera (2013) mostra que, em 1996, o Presidente Zedillo impulsionou uma reforma do sistema eleitoral, que}