Contexto político

A relação entre o Presidente e seus ministros é, antes de mais nada, influenciada pelo contexto político no qual estes atores estão inseridos. Lupia e Strom (2003) desenvolveram uma análise focada nos sistemas parlamentaristas, mas cujos principais aspectos podem ser aplicados ao sistema presidencialista. Segundo os autores, uma coalizão é o resultado da união de um grupo em torno de um propósito comum, no caso a condução de um governo. Apesar de dividirem a responsabilidade de implementar uma ampla gama de atividades, podem existir divergências entre os membros da coalizão, que são capazes de ocorrer em função da tentativa de contemplar bases eleitorais distintas ou pela disputa por espaço

político; mesmo quando existe acordo sobre os objetivos gerais da política pública, podem surgir conflitos sobre a forma de governar.

O destino e a efetividade da coalizão são determinados pela forma de como seus membros cultivam os interesses comuns e administram os conflitos internos. A análise da interação dos partidos políticos em processos que envolvam decisões críticas, como a formação da coalizão, a formulação das políticas, substituições ministeriais e eleições, podem esclarecer aspectos de sua governança – a forma de como as decisões, envolvendo esses interesses comuns e conflitos, são tomadas.

Existem quatro componentes explicativos para a compreensão da coligação e um quinto fator que proporciona uma forma de integrá-los. O primeiro está relacionado ao contexto particular do país e refere-se a cultura, história e as condicionalidades estabelecidas pelas decisões tomadas no passado (path-

dependence).

Em segundo lugar estão os recursos que cada ator político detém, sejam eles financeiros ou políticos, principalmente o número de assentos no Congresso controlado por cada partido. Quanto maiores os recursos, melhores são as condições de negociação. Outro aspecto são as instituições, na medida em que moldam expectativas e preferências. E por último, a preferência dos atores, basicamente partidos que partilham uma agenda comum constroem alianças duradouras e efetivas.

Cada uma destas variáveis explica parte importante do comportamento da coalizão, mas é preciso que estejam unificadas em um framework integrado. Para isso, os autores apresentam um quinto componente, que estabelece dois requisitos gerais que precisam ser satisfeitos para que a coalizão se mantenha: (1) a formação e manutenção de acordos entre os partidos; e (2) a necessidade da coalizão satisfazer os eleitores.

A manutenção da coalizão depende, portanto, de uma agenda comum que possa ser mantida por um longo período. No caso do presidencialismo o horizonte é a própria duração do mandato, e a perspectiva que os partidos têm não só a respeito do presente, mas também do futuro em relação as suas possibilidades eleitorais, que por sua vez dependem da reação do eleitorado frente ao desempenho do governo e das estratégias da oposição.

Resumidamente, os autores afirmam que “as decisões da coalizão são o resultado da barganha, sob a sobra da opinião dos cidadãos e a ameaça constante

colocada pelos partidos que querem substitui-los” (LUPIA; STROM, 2003, p. 5, tradução nossa).

Esta visão sobre os múltiplos fatores que explicam a formação de uma coalizão é reforçada por Ames (2003, p. 207) que considera a explicação para a disciplina dos membros de um partido “uma combinação de atitudes e recompensa e punição do Presidente com as sanções dos líderes, somada a predisposição ideológicas, pendores clientelistas, pressões do eleitorado e necessidades eleitorais”.

Tratando de um caso mais concreto, o processo de aprovação do salário mínimo em 2000, o autor mostra como a expectativa de atores políticos afetou o desempenho da coalizão. Naquele momento, o governo foi confrontado com posições divergentes dentro de sua base aliada, Antônio Carlos Magalhães, principal líder do DEM, e Luís Carlos Hauly (PSDB-RJ), líder da bancada tucana da Câmara, justificaram sua indisciplina como necessidade para melhor posicionarem-se politicamente nas eleições municipais daquele ano.

Da mesma forma, a situação econômica de um país torna-se uma possível fonte de tensão, como observado por Santos (2003, p. 193) “em momentos de crise, as dissidências e posições de independências adquirem maior legitimidade dentro dos partidos de coalizão”. Ao passo que uma política econômica de sucesso pode levar o Presidente a reforçar o seu peso político, como foi o caso do Plano Real e o início do Governo FHC, que teve maior liberdade para montar a composição de seu Ministério e maior respaldo na negociação com o Congresso (LOUREIRO; ABRUCIO, 1999, p. 78).

A futura perspectiva da coalização aparece também nas análises sobre o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso. A percepção dos atores, de que o Presidente se tornaria uma carta fora do baralho (“lame duck”), fez com que os partidos mudassem sua estratégia obrigando o Presidente, por sua vez, a realizar alterações na própria composição do Ministério. Ames (2003, p. 213) e Amorim Neto (2000) também constataram que à medida que o mandato avançava a disciplina diminuía, e devido às considerações eleitorais futuras formaram-se facções de oposição.

A partir da experiência americana, Whittington e Carpenter (2003) destacam o papel do Presidente enquanto importante ator político, que controla recursos de

campanha e nomeações, com capacidade de mobilizar interesses de grupos específicos, e formar alianças que superem as dinâmicas partidárias do Congresso.

Do ponto de vista do contexto político, as abordagens trazem três aspectos para a análise do desempenho da coligação: a existência de um acordo mínimo entre os partidos, o papel do Presidente, e as expectativas do eleitorado - para o qual a situação econômica é um fator determinante.