Continuidade das políticas

A partir da retomada de seu funcionamento, o Condetur-DF estabeleceu debates sobre as políticas públicas no âmbito da Secretaria de Turismo, ainda que tenha perpassado três períodos de mandato governamental, com mudanças de grupos políticos. Além disso, cabe destacar que, no momento de reinício do funcionamento do Conselho, o Governo do Distrito Federal passou por uma instabilidade acentuada, com processos de cassação, renúncia e eleição indireta do Governador distrital. Ainda assim, observa-se a capacidade de dar continuidade aos debates e às características do funcionamento do Conselho mantiveram-se.

A reativação do Condetur-DF foi elogiada por um representante da “sociedade civil” “e lembrou a necessidade de se incluir as demandas do turismo nos planos de governo dos candidatos a cargos eletivos no DF, sugeriu que alguns candidatos fossem convocados para expor suas plataformas políticas nas reuniões do Condetur” (Condetur, 2010, julho). Ainda, sobre isso, representante de instituição do Governo do Distrito Federal “ressaltou que os administradores públicos não devem pautar suas ações no fim do governo, para que a população não seja prejudicada com a interrupção das ações no final do ano” (Condetur, 2010, agosto).

Tabela 15

Mandatários do Governo do Distrito Federal no período de 2010 a 2016.

Nota. Adaptado de Distrito Federal (2019)

A importância da continuidade “das idéias, independente da permanência das pessoas nos governos” também foi tratado. Foi exposto em reunião do Conselho que o Condetur-DF possuía uma função relevante “para a integração entre o poder público e o trade” e “entre as propostas elencadas está uma antiga reivindicação da destinação de um por cento do [Produto Interno Bruto] PIB do DF para o turismo” (Condetur, 2010, novembro).

Período Governador Partido político Situação Janeiro / 2010 Fevereiro / 2010 José Roberto Arruda

Democratas Governador eleito / Mandato cassado Fevereiro /

2010

Fevereiro / 2010

Paulo Octávio Partido Progressista Vice-Governador eleito / Renunciou ao cargo de Governador Fevereiro / 2010

Abril / 2010 Wilson Lima Partido da Republica Presidente da Câmara Legislativa / Governador Interino Abril / 2010 Janeiro / 2011 Rogério Rosso Partido do Movimento Democrático Brasileiro Governador eleito

indiretamente pela Câmara Legislativa Janeiro / 2011 Janeiro / 2015 Agnelo Queiroz Partido dos Trabalhadores Governador eleito Janeiro / 2015 Dezembro / 2016 Rodrigo Rollemberg Partido Socialista Brasileiro Governador eleito

Ao iniciar um novo governo, em 2015, a Secretaria Adjunta de Turismo foi assumida por uma membro do Condetur-DF como representante de uma instituição da iniciativa privada (Condetur, 2015, fevereiro), o que também é resultado do processo de articulação de grupos para influenciar as decisões governamentais.

Durante reunião do Condetur-DF, ao tratar das atividades da Câmara Temática de Promoção do Destino Brasília, Foi reiterada:

“a necessidade de Brasília possuir uma marca própria, autônoma e que perpassasse os governos, isto é, uma marca permanente para a cidade como tantos casos de sucesso e entre eles o “I Love New York”. Assim, a Câmara Temática concordou que essa marca deveria ser trabalhada com o sentimento local de pertencimento da cidade e nada melhor que a participação dos próprios moradores na sua criação. (Condetur, 2015, dezembro)

Esse contexto marca a criação de instituições, tal como a elaboração e implantação de políticas públicas para o uso turístico do patrimônio cultural em Brasília, em especial a estruturação e o funcionamento da instância de governança de turismo do Distrito Federal. Assim, notam-se variações organizacional da instituição setorial do turismo na administração governamental, que em momentos está diretamente ligada ao Governo do Distrito Federal ou em outros momentos está ligada a uma Secretaria, portanto uma administração indiretamente ligada ao Governador. Isso indica fatores como prioridade, burocracia, hierarquização, autonomia de atuação e disposição orçamentária na gestão pública do turismo.

Tais variações na estrutura institucional do órgão governamental dão-se sobretudo quando ocorrem mudanças de governos e grupos políticos. Todavia, no caso de Brasília essas transformações também ocorrem em função dos eventos esportivos internacionais de grande porte que Brasília recebeu entre 2013 e 2016. Igualmente, observa-se que as instâncias de governança local de turismo estruturadas em Brasília sofreram forte influencia de programas do Governo Federal para a gestão territorial do turismo, a saber, o PNMT e o PRT. Por outro

lado, é possível observar a estabilidade na estrutura institucional da instância de governança, mesmo com as mudanças em governos, apresentando apenas mudanças de frequência de reuniões do Conselho, mostrando a possibilidade de alternativa à continuidade das políticas.

Observa-se que o Condetur-DF tem garantido à continuidade em debates e padrões de diretrizes para as politicas publicas para o desenvolvimento do turismo em Brasilia, o que demonstra, por um lado, o cumprimento dessa função do Conselho.

Por isso, a tese central dessa pesquisa implica que as características prevalecentes da prática do turismo em Brasília, assim como os modos pelos quais o Condetur-DF é constituído e funciona definem a negligência com o título de Patrimônio Mundial nos processos de elaboração de políticas públicas para o desenvolvimento do turismo no Distrito Federal, em âmbito desse Conselho.

Assim, observa-se que lógica de constituir o Condetur-DF em uma instância de governança predominantemente para a legitimação participação empresarial, quase que exclusivamente, para elaborar políticas públicas que atendam suas demandas e seus interesses limita a atuação desse espaço institucional como um meio de democratização política.

Além disso, verifica-se uma decisão intencional em excluir outros diversos grupos sociais interessados e impactados pelas políticas públicas de turismo. Esse fato simboliza uma visão registra de turismo, muito comum nas políticas hegemônicas, que compreende apenas os negócios de mediação comercial dessa atividade, em detrimento de perceber a amplitude e a complexidade do fenômeno do turismo como práticas sociais.

Assim, a partir dessa visão mais ampla, considerar-se-ia que o turismo ocorre de diversos modos, inclusive de modo imprescindível de estruturas e serviços públicos ofertados pelo Estado. 


Os processos de patrimonialização em escala mundial que passaram a ocorrer no período do pós-guerras mundiais, que marcaram o século XX, com a estruturação da Organização das Nações Unidas como instituição política global, relacionam-se ao desenvolvimento do turismo, no mesmo momento histórico. Posteriormente a isso, considerando especificidades da história brasileira, ocorre a inscrição do Plano Piloto de Brasília na lista do Patrimônio Mundial da Unesco, no fim do século XX, pós-ditadura civil- militar no Brasil.

Assim, o patrimônio cultural de Brasília representa o processo histórico de mudança da cidade capital do Brasil, iniciado ainda no século XVIII, relacionado com as transformações de uma colônia de Portugal para a um Estado nacional independente inicialmente monárquico e, sequencialmente, republicano. Igualmente, esse patrimônio refere- se à criação urbanística, arquitetônica e artística do Plano Piloto da cidade de Brasília, a partir dos princípios estéticos, funcionais e políticos do movimento modernista brasileiro nessas áreas, em meados do século XX. Além disso, os usos sociais atuais e as adaptações às novas formações urbanísticas também compõem esse patrimônio, do ponto de vista simbólico.

Por sua vez, esses princípios norteadores do movimento modernista previam que Brasília seria uma cidade integrada aos elementos naturais do lugar onde foi construída, uma intensa organização funcional dos seus espaços urbanos, considerando aspectos de moradia, trabalho e lazer de residentes e visitantes, bem como inovações estéticas das edificações, sobretudo os prédios públicos com funções estatais, procurando promover rupturas simbólicas com paradigmas vigentes no contexto do planejamento e da construção de Brasília.

Ainda no campo simbólico, Brasília atrela-se à retórica da possibilidade de construção do Brasil como um “país do futuro”, promissor, inovador e relevante na escala global, tal como de uma maneira forte, com palácios concebidos esteticamente com

transparências e facilidades ao acesso dos cidadãos aos seus interiores. Portanto, esses fatores subsidiaram o processo de patrimonialização de Brasília sob a chancela da Unesco, juntamente com a importância internacional dos pressupostos da arquitetura e do urbanismo modernistas e sua aplicação primordial na construção dessa cidade.

Os princípios estéticos e funcionais que embasaram inicialmente a construção de Brasília previam a democratização da cidade e de seu uso. Tanto no Plano Urbanístico de Lúcio Costa, quanto na arquitetura de Oscar Niemeyer está presente a preocupação com as pessoas que viveriam ou usariam os espaços. Exemplo disso é a presença da “escala humana” que Niemeyer usa como referências em seus projetos e que estão expressas nos croquis que constam neste trabalho, em especial na imagem da capa.

Por outro lado, atividades de turismo e visitação aos espaços públicos urbanos e às edificações que compõe a produção cultural brasiliense estavam previstas desde o processo de concepção da nova capital brasileira. Desse modo, evidencia-se que, em Brasília, o patrimônio cultural urbano, além de sua função de capital nacional, subsidiou o desenvolvimento das práticas turísticas, que induziram um processo de institucionalização para a gestão pública e para políticas que apoiassem esse desenvolvimento.

Tal processo de institucionalização implicou na constituição de órgãos governamentais para tratar das políticas públicas para o turismo, incluindo a formação de uma instância de governança com representantes do setor, seguindo processos que vinham ocorrendo no Brasil. Nesse contexto, o início da criação das instâncias de governança para o turismo no Brasil ocorre no início da década de 1990, no governo do Presidente Itamar Franco, em âmbito do Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), seguindo indicações da UNWTO, que apresentava uma concepção de governança mais próxima do que era proposto pelo Banco Mundial.

Essa lógica, por sua vez, considera fundamental a ocupação dos espaços institucionais estatais por representantes de setores privados, para direcionar recursos públicos e impor uma agenda de políticas públicas que satisfaçam os interesses quase que exclusivamente desses agentes.

Com a evolução dos debates sobre a gestão pública do turismo e do patrimônio cultural é possível observar alterações nas indicações nas diretrizes políticas estabelecidas, sobretudo, por instituições supranacionais, em especial a UNWTO e a Unesco. Essas alterações permitiram considerar a governança e enquanto meio para o processo de democratização como princípios para as decisões e para os projetos, principalmente relacionados aos usos turísticos da cultura patrimonializada.

Desse modo, no caso específico de Brasília, a participação no Condetur-DF restringe-se a representantes dos setores governamentais do Distrito Federal e empresariais, relacionados à área de turismo. Portanto, em âmbito dessa instância de governança, o princípio da inequação desse espaço institucional para promover debates que subsidiem a elaboração de políticas públicas para o uso turístico dos bens culturais e da chancela de Patrimônio Mundial não é considerado, a partir das manifestações discursivas analisadas.

De acordo com aquela diretriz e com os debates estabelecidos no Conselho, o patrimônio cultural de Brasília reconhecido pela Unesco está sob responsabilidade de instituições exógenas ao Condetur-DF e à gestão pública setorial e distrital de turismo, o que, portanto, eximiria essa instância de governança de inserir esses elementos nas políticas públicas de desenvolvidas a partir de seu funcionamento. Isso ocorre também pela característica da prática do turismo em Brasília, baseado muito mais em suas funções de capital política do país e um centro urbano de negócios.

Em uma luta discursiva e pragmática sobre os conceitos e as estratégias de governança, observa-se que, no caso de Brasília, a governança é usada como subsídio à participação oficial do "setor produtivo" do turismo, sobretudo do circuito superior da economia , representados pelos setores de hotelaria, agenciamento, alimentação e transporte, 5

excluindo-se, todavia, o circuito inferior da economia urbana do turismo, como trabalhadores informais precarizados, pequenos comerciantes. Além disso, os serviços e estruturas públicos estatais são desconsiderados como atividades igualmente produtivas, relacionadas àquele setor.

Ademais, estão ausentes naquela instância de governança representações de grupos mais amplos da sociedade brasilense, agentes ligados diretamente à produção e animação cultural, impactados ou com interesses pelas políticas de desenvolvimento do turismo, no processo de elaboração dessas políticas, seguindo a lógica de governança apresentada pelo Banco Mundial no início da década de 1990.

Por outro lado, observou-se que, na esfera do funcionamento da instância de governança do turismo de Brasília, a chancela de Patrimônio Mundial recebe um nível baixo de relevância no processo de discussões e elaboração de políticas públicas para o desenvolvimento do turismo nessa área. Em âmbito do Condetur-DF, inclusive, a chancela de Patrimônio Mundial é vista como barreira, sobretudo, para a implementação de projetos compostos por obras ou outras ações de modificação espacial do Plano Piloto de Brasília. Por seu vez, essa visão considera uma concepção estática do patrimônio cultural e seu caráter normativo. Desse modo, a chancela de Patrimônio Mundial da Unesco geralmente é

A teoria dos circuitos da economia urbana foi desenvolvida por Santos (2004) e analisa as características dos

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circuitos superior e inferior da produção nas cidades. A diferenciação desses circuitos auxilia na compreensão dos processos que provocam uma segregação socioespacial, sobretudo a partir da participação dos agentes sociais produtivos e comerciais informais e sem acesso ao crédito, majoritariamente precarizados nas cidades.

desconsiderada nos processos decisórios de elaboração de políticas públicas para o desenvolvimento do turismo no Condetur-DF, enquanto instância de governança local.

Diante desse contexto, é possível observar a ausência de visão estratégica que considerasse a participação de Brasília em uma rede institucional transacional, que permitiria a captação e a otimização de recursos técnicos e financeiros para a elaboração de políticas mais amplas e abrangentes de desenvolvimento do turismo, a partir dos bens culturais patrimonializados e instituídos pela Unesco. Por isso, a despeito do paradigma do uso turístico do patrimônio cultural, sobretudo aquele com a chancela transnacional da Unesco, o título de patrimônio mundial que Brasília possui é subutilizado no processo de elaboração de políticas públicas para o turismo.

Vale destacar que, esse trabalho insere-se nos debates sobre a democracia ou o processo de democratização das decisões políticas em sociedades de mercado, com escala territorial e demográfica ampliadas a partir do paradigma do Estado representativo. Portanto, observamos que a atuação do Estado, enquanto instância social, ocorre de maneira heterogênea, dada a diversidade de agentes sociais, de arranjos desses agentes e de interesses a eles atribuídos. Essas tensões e contradições no funcionamento do Estado refletem-se, ainda, nos modos de atuação das organizações burocráticas estatais e nos partidos políticos.

Assim, se em uma perspectiva o desenvolvimento do Estado moderno atual é marcado por uma crise que diminui seu potencial de responder às demandas sociais mais gerais, a governança como estrutura de institucionalização do lobby de interesses mercadológicos restritos para o uso da gestão pública como mero auxílio a esses interesses, é um sintoma do agravamento dessa crise, em detrimento de apresentar-se como uma alternativa.

Portanto, no caso específico de Brasília, a governança aparece como uma proposta de estratégia para a ação política e como modelo de organização do Estado, ainda que sua institucionalização não favoreça esses objetivos. Também está presente no funcionamento do Conselho de Turismo o mito da necessidade de diminuição do Estado, ainda que ocorra a demonstração do quanto o “setor produtivo” necessita dos espaços, das políticas e dos recursos estatais.

Por isso, a tese central dessa pesquisa implica que as características prevalecentes da prática do turismo em Brasília, assim como os modos pelos quais o Condetur-DF é constituído e funciona definem a negligência com o título de Patrimônio Mundial nos processos de elaboração de políticas públicas para o desenvolvimento do turismo no Distrito Federal, em âmbito desse Conselho.

Desse modo, aquela instância de governança caracteriza-se como uma estrutura estatal subserviente ao trade turístico, em detrimento da ideia de espaço de ampla participação dos stakeholders, ou seja, de todos os envolvidos e impactados pelo desenvolvimento de políticas públicas setoriais. Ainda assim, de maneira ampla, há a ausência de preocupações explícitas com o conjunto dos agentes sociais que deveriam participar ou considerados nos processos de elaboração dessas políticas.

Logo, ocorrem incongruências discursivas entre documentos oficiais (planos de governo, mensagens oficiais), que apresentam a governança como diretriz de democratização e estímulo a ampliação da participação política de diversos agentes (stakeholders), inclusive como vetor de desenvolvimento do turismo, e o registro de encontros do Conselho, onde o discurso da subserviência do Estado às demandas e interesses de apenas um grupo de agente (o trade) prevalece.

A linguagem objetiva e meramente descritiva das atas não permite aferir possíveis discussões e compreender mais a fundo conflitos existentes. Além disso, também é possível perceber um nível de imprecisão em informações, como para definir quem disse cada informação, ou como foi mais amplamente o debate. Ademais, a falta de detalhamento e aprofundamento das discussões e proposições nas reuniões do Conselho também limitam o levantamento de informações. Todavia, o Condetur-DF também caracteriza-se como espaço institucional propício à continuidade das políticas são discutidas e a apresentação de propostas para tal continuidade a novos governos é efetiva, ainda que mudem os grupos políticos.

Ademais, percebe-se que sem usar estrategicamente esse título de Patrimônio Mundial nas políticas para o desenvolvimento do turismo, pelo menos não de maneira explícita, continua ocorrendo também a busca por títulos para Brasília como destino turístico, tais como “Destino Cinematográfico”, “Cidade Criativa”, seguindo a lógica de que essa titularização em si fomenta o desenvolvimento do turismo no local.

A despeito de contradições histórica na concepção e na implantação do projeto, Brasília foi idealizada e materializada como espaço urbano de uma nova capital federal que também significaria uma organização social e política diferente, tal como uma nova era na democracia do Brasil e suas características artísticas, arquitetônicas e urbanistas subsidiaram sua patrimonialização em nível mundial. A idealização da democracia presente em diversos elementos materiais é um convite à adoção de estratégias de democratização da sociedade brasileira, em geral, e brasiliense, especificamente.

Também é importante refletir sobre a escala da patrimonialização, pois o caso de Brasília demonstra uma situação de um lugar que é Patrimônio Mundial, mas que parece não ter uma ressonância local, o que influencia também sua inserção mas estratégias políticas de desenvolvimento do turismo, a partir de usos sociais desse patrimônio cultural.