Controle externo e o Tribunal de Contas da União

3.1.2.2. Controle externo e o Tribunal de Contas da União

Já devidamente explicitado, o Poder Legislativo é órgão especializado do Poder Público, investido com a capacidade de desempenhar, tipicamente, a função legiferante do Estado e que, em decorrência do fundamento da separação de poderes e do sistema de freios e contrapesos (checks and balances), característicos do constitucionalismo brasileiro, o Poder Legislativo, por meio do Congresso Nacional ou quaisquer de suas Casas (Câmara dos Deputados e Senado Federal), exerce

137 “Conjunto de elementos entre os quais se possa encontrar ou definir alguma relação” ou, ainda,

“disposição das partes ou dos elementos de um todo, coordenadas entre si, e que funcionam como estrutura organizada” (FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Aurélio século XXI, o dicionário da língua portuguesa. 3.ed. [online]. Curitiba: Positivo, 2004).

138 Art. 8º Integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:

I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central, incumbido da orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema; (Redação dada pelo Decreto nº. 4.304, de 2002)

II - as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais;

III - as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa.

atribuições de fiscalização e controle que não se limitam ao disposto no art.49, inciso X, da Constituição da República de 1988¹³⁹.

No entanto, para cumprir com suas tarefas de fiscalização e controle, o Congresso Nacional é auxiliado pelo Tribunal de Contas da União – TCU (art. 71, caput da CR/88), que acaba por realizar um controle parlamentar (legislativo) indireto¹⁴⁰, concernente a aspectos financeiros e não políticos.

Mas, nesta relação que envolve o controle externo, o Tribunal de Contas da União (e, por analogia, os Tribunais de Contas dos Estados-membros, Distrito Federal e os parcos, mas ainda existentes Tribunais de Contas Municipais) não pode ser considerado coadjuvante. Apesar de prestar auxílio ao Legislativo, é órgão independente deste. Não ao acaso, a Constituição da República de 1988 ocupou-se de definir as competências próprias do Tribunal de Contas da União (art.71, incisos de I a XI¹⁴¹), dentre as quais se destaca: “apreciar as contas prestadas anualmente pelo

139 O dispositivo fixa a competência exclusiva do Congresso Nacional de “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta”.

140 O que não afasta a característica do Tribunal de Contas da União ser autêntico órgão de controle externo, com atribuições de fiscalização e controle exclusivas, todas elas definidas constitucionalmente.

141 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as

Presidente da República” e “julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos”.

Essas duas funções destacadas acima são de suma importância e revelam a contrapartida ao dever constitucional de prestar contas (art.70, parágrafo único, da CR/88). O Presidente da República, chefe do Poder Executivo (art.76, da CR/88) e, portanto, gestor público por excelência (art.84, inciso II, da CR/88), tem o dever de prestar contas de seus atos¹⁴². Uma vez prestadas, essas contas apreciadas pelo Tribunal de Contas da União, o qual, mediante relatório e parecer prévio conclusivo, subsidiará o julgamento por parte do Congresso Nacional. Ou seja, no caso das contas do Presidente da República, não compete ao TCU julgá-las, mas somente apreciá-las.

Diferentemente ocorre com as contas dos dirigentes máximos de órgão e entidades públicas e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, as quais serão efetivamente julgadas pela Corte de Contas, quando esta, em decisão terminativa, irá decidir pela regularidade, regularidade com ressalvas ou irregularidade das contas (art.10, §2º, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União – LOTCU, Lei nº. 8.443, de 16 de julho de 1992).

Ao se falar em julgamento, surgem dúvidas quanto à natureza e eficácia das decisões do Tribunal de Contas da União. Mas, através de uma leitura nem tão apurada da Constituição da República é possível afastar esses questionamentos.

O Tribunal de Contas da União, apesar do rótulo “tribunal”, têm natureza administrativa, e não jurisdicional. Portanto, as decisões do TCU (atos administrativos) não têm o condão de fazer coisa julgada¹⁴³, sendo elas passíveis de revisão pelo Judiciário¹⁴⁴, o qual detém o monopólio da jurisdição em razão do princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, também chamado de princípio da ubiquidade da justiça (art. 5º, inciso XXXV, da CR/88).

Mas também não se pode desconsiderar o caráter soberano das decisões do Tribunal de Contas da União, pois, por determinação constitucional, as decisões do

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. (grifo nosso)

142 Nos termos do art.97, §10, inciso III da Constituição da República de 1988, “o chefe do Poder Executivo responderá na forma da legislação de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa”.

143 CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 16.ed. Rio de Janeiro: Revista Forense, 1999. p.126.

144 Conforme Marcus Vinicius Corrêa Bittencourt, “quando se prevê que o Tribunal de Contas da União

“julga” as contas dos administradores e de todos aqueles responsáveis por valores públicos, não se está falando de atividade jurisdicional. As decisões tomadas por esse órgão técnico têm natureza administrativa e, desta forma, podem passar pelo crivo do Poder Judiciário” (BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2005. p.186).

TCU “de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo”

(art.71, §3º, da CR/88).

Patente, portanto, que o Tribunal de Contas da União é um órgão independente, típico de controle externo, independente, com importância constitucional tamanha que justifica atribuições de fiscalização e controle próprias. A missão¹⁴⁵ e a visão¹⁴⁶ do Tribunal de Contas da União reforçam esse compromisso com o controle externo: “controlar a Administração Pública para contribuir com seu aperfeiçoamento em benefício da sociedade” e “ser reconhecido como instituição de excelência no controle e no aperfeiçoamento da Administração Pública”, respectivamente¹⁴⁷.