Controle externo é aquele que é realizado por um ente externo à estrutura administrativa do Estado. No conceito de Hely Lopes Meirelles:
É o que se realiza por um poder ou órgão constitucional independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como p. ex., a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo (CF, art. 49, V) 78; a instauração de inquérito civil pelo Ministério Público sobre determinado ato ou contrato administrativo, ou a recomendação por ele feita, “visando à melhora dos serviços públicos”, fixando “prazo razoável para a adoção das providências cabíveis” (art. 6, XX da Lei Complementar, 75/93) 7980
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Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
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Art. 6º Compete ao Ministério Público da União:
XX - expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública, bem como ao respeito, aos interesses, direitos e bens cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis.
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Dentre o controle externo, destacam-se o controle popular, o controle pelo Poder Legislativo e o controle pelo Poder Judiciário, tema central deste trabalho.
3.4.1 Controle Popular
A Constituição Federal prevê que as contas do Município, tanto do Executivo, quanto do Legislativo, fiquem, durante sessenta dias por ano, disponíveis para qualquer contribuinte que deseje examiná-las. Podendo questioná-las nos termos de lei específica. Caso não haja tal lei, o controle poderá ser exercido através dos meios processuais comuns como o mandado de segurança e a ação popular.81
3.4.2 Controle pelo Poder Legislativo
Como o próprio nome já diz é o controle realizado pelo Poder Legislativo sobre os atos do Poder Executivo. Segundo Alexandre de Moraes:
...em relação ao Poder Legislativo, a Carta Magna consagrou o tradicional controle parlamentar, por meio das fiscalizações política- administrativa e financeira-orçamentária.82
A primeira espécie de fiscalização consiste na possibilidade de o Poder Legislativo questionar atos do Poder Executivo, tendo acesso ao
81 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
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MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. 3ª. Ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2006. p.247.
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funcionamento de sua máquina burocrática, a fim de analisar a gestão da coisa pública, e, conseqüentemente, tomar as medidas que entenda necessárias.83
Ressalte-se, inclusive, que a Constituição Federal autoriza a criação de comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais.84
A segunda espécie está prevista nos artigos 70 a 75 da Constituição Federal e consiste na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União da Administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, além dos sistemas internos de cada Poder, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo. 85
Cabe destacar ainda, o papel do Tribunal de Contas, como auxiliar no controle feito pelo Poder Legislativo do ponto de vista financeiro- orçamentário. Sobre o papel do Tribunal de Contas registra Marçal Justen Filho:
Não cabe ao Tribunal de Contas investigar o mérito dos atos administrativos. A discricionariedade consiste na liberdade para avaliar as conveniências e escolher a melhor solução para o caso,
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Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
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Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
85 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
51 diante das circunstâncias. Por isso, o mérito da atuação discricionária não se sujeita a revisão, nem mesmo pelo Poder Judiciário. Se o mérito do ato administrativo pudesse ser revisto pelo Congresso Nacional e pelo Tribunal de Contas, desapareceria a discricionariedade.86
É importante mencionar também que o Tribunal de Contas deve emitir para o Poder Legislativo um parecer sobre a aprovação ou rejeição das contas do Poder Executivo, podendo este parecer ser acolhido ou rejeitado pelo parlamento