O Poder Legislativo exerce controle externo de mérito e de legalidade sobre os
atos da Administração Pública, com o auxílio dos Tribunais de Contas, nos termos do art. 71
da CF/88, que estabelece as distintas competências do órgão:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (sic);
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. § 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. § 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
O Tribunal de Contas de Contas da União é um órgão colegiado formado por um
corpo julgador com um efetivo de nove ministros. Os Tribunais de Contas que atuam nas
esferas estadual ou municipal são órgãos colegiados formados por sete conselheiros
(BRASIL, 1988, arts.73 e 75).
O Tribunal de Contas da União atua em todo o território nacional. Cada um dos
26 (vinte e seis) estados e mais o Distrito Federal possuem um Tribunal de Contas próprio. A
Constituição Federal/88, no art. 31, § 4º, vedou a criação de novos Tribunais de Contas
vinculados à esfera municipal, sendo mantidos os então existentes nos municípios do Rio de
Janeiro e de São Paulo. O Tribunal de Contas do Município de São Paulo tem uma
composição diferenciada, sendo formado por cinco conselheiros. (SÃO PAULO, 1980, art.2º)
O controle externo, nos estados da Bahia, Ceará, Goiás e Pará, é realizado por
Tribunais de Contas distintos, um com jurisdição sobre o Estado e outro com jurisdição sobre
os entes municipais.
As normas estabelecidas constitucionalmente para o Tribunal de Contas da União,
aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas
dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos
Municípios (BRASIL, 1988, art. 75).
Dentre as competências do Tribunal de Contas está a emissão de parecer sobre as
contas dos Chefes dos Poderes Executivos de cada esfera de governo, função técnica
opinativa; o julgamento privativo das contas dos ordenadores de despesa, quer sejam
administradores públicos, quer sejam particulares, por força do art. 70, parágrafo único da CF;
e das contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou qualquer outra irregularidade que
resulte prejuízo ao erário, tendo amplos poderes investigatórios, tais como inspeções e
auditorias sobre atos da Administração Pública, inclusive aplicação de multa proporcional ao
dano causado, em caso de ilegalidade da despesa ou irregularidade de contas, com poder de
sustação do ato impugnado.
Nos termos do art. 70, parágrafo único, da CF/88, deverá prestar contas qualquer
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelas quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Assim, o julgamento das contas anuais
dos gestores qualificados no dispositivo acima indicado é uma das principais funções
desempenhadas pelos Tribunais de Contas. O controle externo realizado pelo TCE, nesses
casos, ocorre depois de cometida a irregularidade na aplicação do dinheiro público, ou seja, a
posteriori. Sobre a formalização, instrução e julgamento do processo, Farias (2007)
acrescenta:
Neste caso, o Controle Externo é efetuado a posteriori, sendo o processo formalizado quando o gestor responsável dá entrada, no protocolo da Corte de Contas a que se vincula, ao documento de prestação de contas. Segue-se a fase de instrução, que compreende os levantamentos de inspeções de campo cujos resultados são sistematizados em um relatório específico. Caso nesta fase tenham sido identificadas irregularidades, o gestor é notificado, com base no respectivo relatório elaborado, abrindo-se prazo para que apresente suas contra-razões sobre os achados de auditoria (desconformidades) identificados. Ouvida a parte interessada e outras unidades de apoio interno eventualmente acionadas (a Auditoria Geral, o MPCO ou a Procuradoria Consultiva), é procedida a análise e o respectivo julgamento das contas pelos membros do Conselho do Tribunal de Contas, do qual resulta a emissão do respectivo pronunciamento (Parecer Prévio) quanto à sua aprovação ou rejeição. Quando as decisões resultarem na imposição de débito ou multa elas terão eficácia de título executivo (art. 71, § 3º), o que lhes confere caráter terminativo. O processo
é concluído com a publicação da decisão, requisito para sua eficácia. No caso de titulares de cargos políticos (Governadores e Prefeitos), o Parecer Prévio, resultante do julgamento efetuado pelas Cortes de Contas é encaminhado ao respectivo Poder Legislativo para instruir o julgamento político das contas (FARIAS, 2007, p. 72).
O Brasil é um dos países cuja Constituição garante a qualquer pessoa acesso à
informação detida pelo Estado. A Constituição obriga os agentes públicos a obedecerem ao
princípio da publicidade; em outras palavras, a darem conta do que fazem.
O Tribunal de Contas desempenha as funções fiscalizadora, judicante,
sancionadora, consultiva, informativa, corretiva, normativa e de Ouvidoria:
a) Fiscalizadora: consiste na realização de inspetorias e auditorias em órgãos e entes da administração direta e indireta (no caso do TCU, dos três poderes). Dentro desta função, é examinada a legalidade dos atos de admissão e de aposentadoria, por exemplo, bem como, a aplicação das transferências de recursos federais aos municípios, o cumprimento da LRF (principalmente no que tange à despesa com pessoal), do endividamento público e ainda os editais de licitação, atos de dispensa e inexigibilidade;
b) Judicante: o título atribuído a esta função gera algumas controvérsias. É importante destacar que os Tribunais de Contas não exercem função jurisdicional. Quando a Constituição de 1988 dispõe, em seu art. 71, II, que compete ao TCU julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos, quer dizer que os Tribunais de Contas devem apreciar, examinar, analisar estas contas, até porque exercem, neste exame, função eminentemente administrativa. Esta apreciação pelo Tribunal de Contas está sujeita ao controle do Poder Judiciário em casos de vício de legalidade (jamais quanto ao mérito), não tendo o caráter definitivo que qualifica os atos jurisdicionais. Essa função, aqui chamada de judicante, é que viabiliza a imposição de sanções aos autores de irregularidades, como por exemplo, nos casos de infração à LRF;
c)
Sancionadora: esta função é crucial para que o Tribunal possa inibir irregularidades e garantir o ressarcimento ao erário. Entre as penalidades normalmente aplicadas estão, por exemplo, a aplicação de multa proporcional ao débito imputado, multa por infração à LRF, afastamento do cargo de dirigente que obstrui a auditoria, decretação de indisponibilidade de bens por até um ano, declaração de inidoneidade para contratar com a administração pública por até cinco anos, declaração de inabilitação para o exercício de função de confiança, dentre outras. Note-se que a Constituição de 1988 prevê que as decisões do Tribunal de Contas que importarem em imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo (art. 71, §3°), o que tem gerado uma certa celeuma quanto à competência para sua execução. Há vozes sustentando que as mesmas deveriam ser executadas pelo próprio Tribunal de Contas, e não pelas Procuradorias de cada unidade federativa (e, no caso da União Federal, pela Advocacia-Geral da União), como é feito hodiernamente, em função do disposto nos artigos 131 e 132 da CR/88. O Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de se manifestar sobre o tema e, em maio de 2002, no Recurso Extraordinário n° 223.037-1 decidiu, por unanimidade, em sentido contrário à promoção da execução judicial pela Corte de Contas, por ausência de previsão expressa sobre a matéria. Apesar deste precedente, acredita-se não ser esta uma decisão definitiva, principalmente em função da mudança de composição da Corte Suprema iniciada no ano de 2003. Voltando à questão da imposição de sanções pela Corte de Contas, faz-se oportuno frisar que não fica inviabilizada a aplicação de penalidades em outras instâncias como a cível, criminal e eleitoral. Assim, por exemplo, a Justiça Eleitoral pode tornar inelegíveis aqueles administradores que tiveram suas contas julgadas irregulares nos cinco anosanteriores ao pleito, independente da aplicação de multa ou imputação de débito;
d) Consultiva: consiste na elaboração de pareceres prévios sobre as contas do Chefe do Executivo, dos demais Poderes e do Ministério Público, a fim de subsidiar seu julgamento pelo Poder Legislativo. Esta função consultiva engloba ainda as respostas às consultas feitas por determinadas autoridades sobre assuntos relativos às competências do Tribunal de Contas;
e) Informativa: esta função é desempenhada mediante três atividades: envio ao Poder Legislativo de informações sobre as fiscalizações realizadas, expedição dos alertas previstos pela LRF e manutenção de página na Internet contendo dados importantes sobre a atuação do Tribunal, as contas públicas, dentre outros;
f) Corretiva: engloba dois procedimentos que se encontram encadeados (e que estão nos incisos IX e X do art. 71 da CF/88): a fixação de prazo para a adoção de providências que visem o (sic) cumprimento da lei e a sustação do ato impugnado quando não forem adotadas as providências determinadas. Em se tratando de contratos, a matéria deverá ser submetida ao Poder Legislativo. Se este não se manifestar em 90 dias, o Tribunal de Contas poderá decidir a questão;
g) Normativa: decorre do poder regulamentar conferido pela Lei Orgânica, que faculta a expedição de instruções, deliberações e outros atos normativos relativos à competência do tribunal e a organização dos processos que lhe são submetidos e
h) Ouvidoria: consiste no recebimento de denúncias apresentadas pelo controle interno, por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato. È aquele contato dos Tribunais de Contas com a sociedade anteriormente mencionado. A apuração destas denúncias será sigilosa, a fim de se proteger a identidade do denunciante e a própria honra e imagem dos envolvidos, até que seja tomada uma decisão (ALMEIDA, 2005 in FARIAS, 2007, p. 67).
Na atividade dos Tribunais de Contas, o controle da corrupção passa a ser uma
busca contínua. A função preventiva do Tribunal de Contas tende a ser enfatizada em sua
ação fiscalizadora. A fiscalização é preventiva na medida em que fiscaliza o correto emprego
do dinheiro público, atuando na contenção de abusos do poder administrativo, garantindo uma
boa gestão orçamentária.
A Administração Pública está sujeita a fiscalização interna e externa, sobretudo de
legalidade e legitimidade dos seus atos; portanto o sistema de controle não se restringe apenas
às despesas públicas. A atividade fiscalizadora do Tribunal de Contas não deve se limitar à
análise da legalidade formal dos atos de gestão. A legitimidade deve ser considerada um
acréscimo em relação à legalidade, exigindo especialmente a consecução da finalidade
pública, que é peculiar à atuação estatal. A legitimidade está baseada no equilíbrio e na
harmonia entre os valores sociais, éticos e morais (GARCIA, 2006).
Não cabe ao Tribunal de Contas tomar o lugar do administrador, comprometendo
o implemento de programas de governo ou mesmo realizando modificações próprias da
Administração.
Cabe-lhe, tão-somente, verificar a observância dos princípios regentes da atividade estatal, sem intrometer-se na esfera de liberdade legitimamente exercida pelo agente público, mas a análise da economicidade torna indiscutível que a Corte de Contas deverá realizar o controle do aspecto material dos atos de execução orçamentária (GARCIA, 2006, p. 147).
A sonegação de informações sobre as contas, por si só, gera indícios de ato de
improbidade administrativa e impede a realização do controle interno e externo:
A Lei de Responsabilidade Fiscal exige a transparência da gestão fiscal, devendo haver a divulgação, com amplo acesso à população, dos planos, orçamentos, prestações de contas e o respectivo parecer prévio... A omissão é decorrente da falta de prestação de contas no prazo legal conforme o art. 48, inc. VI da referida lei... A sonegação de informações sobre as contas, por si só, gera indícios de ato de improbidade administrativa e impede que o controle interno e externo da Administração Pública se perfaça... Com a prestação, a sociedade tomará ciência se o administrador público ou particular gera bem a coisa pública. A moralidade no trato com a coisa pública exige uma eficaz e tempestiva prestação de contas, para que a máquina administrativa se locomova com segurança e com cursos reduzidos, homenageando o princípio da economicidade (MATTOS, 2005, p. 463).
A eficácia das decisões dos Tribunais de Contas é instrumento essencial da ação
de controle. O órgão encarregado pela execução deve ter em mãos informações sintéticas e
exatas do título executivo. O acórdão deve indicar o valor da dívida e a data da ocorrência do
dano, permitindo sua liquidação, ou seja, a certeza do valor da obrigação. A decisão tem
natureza jurídica declaratória e constitutiva, uma vez que afirma a vontade da lei aplicada ao
caso concreto e declara a existência da obrigação.
O intercâmbio entre o Ministério Público e o Tribunal de Contas possibilita a
solicitação de auditorias específicas, uma vez verificada a ilegalidade de qualquer despesa,
para impor à Administração Pública providências necessárias para o exato cumprimento da lei
e sustação da execução do ato impugnado.
Farias (2007), ao comparar a atuação do Tribunal de Contas de Pernambuco com
a atuação do Ministério Público Estadual, descreve os diversos tipos de controle exercido
sobre a Administração Pública.
Podemos dizer que quando está em jogo o relacionamento entre a sociedade e o Estado, estamos falando de controle horizontal ou controle vertical, correspondentes às situações em que a entidade (Estado ou sociedade) exerce o controle sobre si mesma ou sobre a outra.Segue-se a distinção entre controle institucional, exercido por uma instituição (geralmente pública) cujo mandato envolve essa atividade, e o controle social, aquele efetuado pela sociedade, de forma organizada ou mediante a atuação isolada de cada cidadão. Finalmente, uma terceira classificação encontrada na literatura considera a existência do chamado controle externo em oposição ao controle interno (ou autocontrole), de acordo com a relação de independência do ente controlador com respeito ao controlado. Como estamos falando de instituições
públicas, um dos resultados concretos desta análise foi a adoção do segundo enfoque, (controle institucional versus controle social) – utilizado no próprio título da dissertação - servindo os demais para adjetivar a forma de sua realização. Assim o controle institucional pode ser horizontal ou vertical, quando exercido sobre outros entes públicos (do Estado) ou sobre a sociedade, respectivamente. Igualmente pode ser interno ou externo, de acordo com a relação de subordinação do ente controlador com respeito ao titular do mesmo poder (Executivo, Legislativo ou Judiciário) e esfera (Federal, Estadual ou Municipal) em que está inserido (FARIAS, 2007, p. 120).
O Tribunal de Contas pode assumir um papel mais efetivo na função preventiva
da probidade administrativa no que tange ao correto emprego dos dinheiros públicos. Entre os
meios preventivos de contenção de abusos do poder administrativo, a atuação dos Tribunais
de Contas tem buscado garantir uma boa gestão orçamentária.
Para o Tribunal de Contas da União, o conceito de efetividade traz a relação entre
os resultados e os objetivos que deram origem à ação institucional, ou seja, reflete a relação
“entre o impacto previsto e o impacto real de uma atividade” (BRASIL, 2000, p. 12)
A Constituição Federal, ao regular a atividade do Tribunal de Contas, confere-lhe
iniciativa própria ou por solicitação do Poder Legislativo para a realização de auditorias e
inspeções de natureza contábil, orçamentária, operacional e patrimonial, nas entidades da
Administração Pública direta e indireta e das sociedades instituídas ou mantidas pelo Poder
Público e para prestar informações a respeito (art. 71, IV e VII), consagrando específico
direito de petição a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato para denunciar
irregularidades ou ilegalidades nesse âmbito (art. 74, § 2º).
A existência do controle específico da probidade administrativa reservado à
própria Administração Pública não elimina a adoção de outros meios com um caráter mais
permanente de vigilância da probidade administrativa. Não basta o despertar de uma
consciência ética nos agentes públicos, mas são necessárias medidas de controle dos gastos
públicos, controle mais eficiente e impessoal (FERNANDES, 2000).
A Administração Pública está sujeita à fiscalização interna e externa, sobretudo de
legalidade e legitimidade dos seus atos, portanto o sistema de controle não se restringe apenas
às despesas públicas.
O Tribunal de Contas, ao exercer a função judicante, deve permitir que os
denunciados possam produzir todos os meios de prova em direito admitidos, inclusive prova
testemunhal, aplicando-se, subsidiariamente ao seu Regimento Interno e à sua Lei Orgânica,
os dispositivos do Código Processual Civil e a Constituição Federal. Assim estará o Tribunal
de Contas respeitando os princípios da ampla defesa e do contraditório, do devido processo
legal, da isonomia, da presunção da inocência e da razoabilidade.
Portanto, a atividade fiscalizadora do Tribunal de Contas envolve não só aspectos
relacionados à legalidade dos atos de gestão, mas também alcança outros princípios da
Administração Pública:
A atividade fiscalizadora desempenhada pelo Tribunal de Contas não deve se limitar à análise da legalidade formal dos atos de gestão, sendo expresso o texto constitucional no sentido de que abrangerá a valoração da legitimidade e da economicidade dos atos de ordenação de despesa, alcançando o exame da aplicação de subvenções e renúncia de receitas, o que inclui a análise da regularidade dos incentivos fiscais concedidos (GARCIA, 2006, p. 147).