Controle institucional externo e meio ambiente: realidade e perspectivas

Embora não formalmente incorporadas ao controle ambiental, até por não fazerem parte do Sisnama, as instituições de controle externo do Brasil (os TCs, segundo a nossa Carta Magna, e o MP, na prática) têm tido uma efetiva participação nessa área.

Em nível mundial, esta preocupação surge em 1995, por ocasião do congresso a- nual promovido pela International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai). Com efeito, este XV Congresso consagrou a auditoria ambiental como o tema do encontro, com o chamamento dos 125 representantes de países participantes para que incorporassem a temática ambiental ao seu rol de fiscalização.

Em 1996, o tema é abordado na monografia vencedora do Prêmio Serzedelo Cor- reia, promovido pelo TCU, cujo título “Auditoria ambiental: emergente forma de controle do patrimônio público”, descortina, de forma inequívoca, um novo campo de atuação para os TCs. Nesse trabalho, o autor, Marcos Valério de Araújo, servidor do órgão, enfoca a questão do controle ambiental, discorrendo sobre a oportunidade e a conveniência deste tema se tornar alvo do interesse da atuação das Cortes de Contas do Brasil. Animado por esta primeira abor- dagem da questão, o TCU deflagra, ainda em 1996, um levantamento do panorama interna- cional sobre a atuação dessas entidades no tema, que se mostrava, então, ainda bastante tími- da. Não obstante, conforme este apanhado, entidades como o National Audit Office – (NAO),

do Reino Unido, já dispunham de uma diretriz que regulamentava as verificações voltadas à auditoria ambiental.

A partir desta iniciativa, são os seguintes os exemplos de atuação do TCU na área de Meio Ambiente com o uso da ferramenta de auditoria operacional (SILVA, 2006):

a) Programa Amazônia Sustentável;

b) Programa de Implantação de Dessalinizadores no Semi-Árido Nordestino; c) Programa de Desenvolvimento Sustentável de Recursos Hídricos para o Semi-

Árido Brasileiro – Proágua;

d) Gerenciamento de Rejeitos Radioativos;

e) Sistema Nacional de Prevenção e Combate aos Incêndios Florestais – Prevfo- go;

f) Ibama – Fiscalização e g) Ibama – Arrecadação

Na esteira deste processo, outros TCs do Brasil deram início a abordagens de au- ditoria que incluíam a variável ambiental como objeto de avaliação. Assim, as Cortes de Con- tas do Estado de Pernambuco (TCE-PE), do Estado do Mato Grosso (TCE-MT) e do Municí- pio do Rio de Janeiro (TCM-RJ) logo se incorporaram a essa empreitada.

No caso do TCE-PE, são notórios dois exemplos emblemáticos do potencial de atuação das Cortes de Contas no campo ambiental. O primeiro deles diz respeito ao processo de auditoria especial TC n.º 102088-2, de interesse da Companhia Pernambucana de Sanea- mento (Compesa), em que foram identificadas diversas obras, algumas em construção, sem o devido licenciamento ambiental. No pronunciamento respectivo, proferido por meio da Deci- são TC n° 459/03 (Anexo 1), a despeito de aprovar as contas do gestor responsável, o TCE- PE, em nível da Primeira Câmara, advertiu-o para a observância dos aspectos legais necessá- rios ao licenciamento ambiental em obras ulteriores.

No segundo caso, objeto do Processo TC n.º 504597-6 envolvendo mais uma vez a Compesa, a manifestação foi mais contundente, quando, nos termos da Decisão TC n.º 1.607/05 (Anexo 2), o Pleno do TCE-PE opinou pela suspensão da homologação do processo licitatório da Barragem do Morojozinho, em análise, até que fossem sanados os problemas relativos ao licenciamento ambiental da obra, incluindo a realização dos estudos que compro- vassem a sua viabilidade quanto a esses aspectos. Além disso, o mesmo instrumento determi- nou a abertura de Processo de Auditoria Especial sobre a Agência Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (CPRH), responsável pela autorização da obra sem os devidos estudos, para apurar as razões desse procedimento.

Já para o MP, a atuação neste tema teve o favorecimento das menções inscritas na CF/88 e na PNMA. No primeiro caso, dentre as suas funções institucionais, está cominada a promoção do IC e da ACP, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (BRASIL, 1988, artigo 129, inciso III). Já nos ter- mos da PNMA (BRASIL, 1981, artigo 14, §1º), “[...] O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.”.

Precursora no processo de regulamentação dos direitos difusos e coletivos no Bra- sil, a PNMA abriu espaço para a criação da ACP, instituída por meio da LACP, principal ins- trumento de que passou a se valer o MP para efetivar sua atuação na área. Destinada à tutela e proteção dos direitos difusos e coletivos lato sensu e definindo a responsabilização “[...] por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico” (ARANTES, 1999, p. 85), de pronto esta legislação conhe- ceu destaque justamente na aplicação às questões relativas ao meio ambiente.

Embora o uso da ACP não seja monopólio do MP11, é este órgão o mais pródigo no seu emprego. Animado por esta faculdade, o MP tratou de criar, no seio da sua organiza- ção, unidades especializadas na proteção ao meio ambiente - a 4ª Procuradoria do MPF, em nível federal, e o Caop-MA, no MPPE - cujos resultados positivos originaram uma intensa demanda popular. Segundo Milaré (2005, p. 242), tal fato firmou “[...] perante a sociedade a imagem do Promotor de Justiça do Meio Ambiente, como instância eficaz para o atendimento de queixas e reclamações relativas a danos ambientais.” Nessa publicação, o mesmo autor apresenta dados elaborados para a Conferência do Rio dando conta de que, entre 1985 e 1992, o MP ajuizou 1.654 ações civis públicas, além de instaurar 4.305 inquéritos civis em defesa do meio ambiente (MILARÉ, 2005, p. 242).

3.3 TRIBUNAIS DE CONTAS E MINISTÉRIO PÚBLICO: ORGANIZAÇÃO E