Controle interno: conceito

Odete Medauar define controle interno da administração como “a fiscalização que a

mesma exerce sobre os atos e atividades de seus órgãos e das entidades descentralizadas que lhe estão vinculadas” 296.

Maria Sylvia Di Pietro define controle interno como aquele que decorre de órgão integrante da própria estrutura em que se insere o órgão controlado297. No caso da descentralização para entes privados, portanto, o controle interno é aquele exercido pelo poder descentralizador.

5.9.3.1 Controle interno: Termos de Parceria.

O termo de parceria é o instrumento formal de ajuste a ser firmado entre o poder público e a entidade do terceiro setor. Retomando a definição de convênio feita por Hely Lopes, que os conceitua como “acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes” 298, poder-se-ia afirmar que os termos de parceria estariam rigorosamente dentro da definição de convênios, uma vez que são acordos ou ajustes entre o poder público e uma entidade privada para consecução de objetivos comuns, de interesse de ambas as partes. Contudo, os termos de parceria têm peculiaridades que os afastam dos acordos denominados convênios, podendo-se afirmar que pertencem a um mesmo gênero, ajuste ou acordos entre ente público e particulares, dos quais são espécies bem semelhantes. Resgatando também o entendimento de Juruena, a melhor doutrina classifica o convênio como espécie de acordos, gênero no qual se enquadram os consórcios e os acordos programas299. E, aqui, podemos também encaixar os termos de parceria. Através desses, ocorre uma verdadeira cooperação associativa, sendo sua característica mais relevante a de ser

296

MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. São Paulo: RT, 1993, p.40.

297

Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 15.ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 600.

298

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29.ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 387.

299

Cf. SOUTO, Marcos Juruena Villela. Desestatização: Privatização, Concessões, Terceirizações e Regulação. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2001, p.537.

instrumento que disciplina um ajuste entre poder público e ente do terceiro setor. Por meio desse, busca-se atingir interesses de ambos, isto é, a prestação de serviço público não-exclusivo. Também se diferenciam dos contratos, onde cada parte tem como finalidade um resultado diferente, onde as partes têm interesses contrapostos.

Diferentemente dos convênios, os termos de parceria podem e devem ser utilizados para estabelecer relações de prestação de serviços contínuos, contemplando necessidades permanentes entre ente público e entidade do terceiro setor, podem trazer cláusulas de responsabilização e sanção e não podem ser denunciados a qualquer tempo pelos partícipes. O descumprimento das metas ou de outras obrigações assumidas no termo possibilita o desfazimento do vínculo e a perda da qualificação.

As cláusulas que devem necessariamente constar do termo de parceria, ou seja, as cláusulas consideradas essenciais, segundo as normas federal e estadual, que têm redação idêntica (arts. 10 e 18 respectivamente), são: a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela OSCIP; a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou cronograma; a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado; a de previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento, estipulando, item por item, as categorias contábeis usadas pela organização e o detalhamento das remunerações e benefícios de pessoal a serem pagos, com recursos oriundos ou vinculados ao termo de parceria, a seus diretores, empregados e consultores; a que estabelece as obrigações da OSCIP, entre as quais a de apresentar ao poder público, ao término de cada exercício, relatório sobre a execução do objeto do termo de parceria, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, acompanhado de prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados, independentemente do que foi efetivamente previsto no termo conforme exigência anterior; a de publicação na imprensa oficial das respectivas unidades federativas, do extrato do termo de parceria e de demonstrativo de sua execução física e financeira, para o qual há modelo pré definido na própria lei.

5.9.3.2 Controle interno: órgão supervisor do termo de parceria.

O termo de parceria é um importante instrumento de controle de que o poder público dispõe diante da entidade privada colaboradora. É de curial importância que as metas nele

estipuladas estejam muito bem definidas, assim como os critérios de avaliação de desempenho, pois nisso reside o próprio sucesso da sistemática da colaboração. Ademais, a adoção de critérios para avaliação de resultados e comparação com as metas estipuladas é a grande diferença dessas cláusulas essenciais em relação às cláusulas obrigatórias previstas no art. 116, da Lei de Licitações, para os convênios. Essas já previam a fixação de metas a serem alcançadas através dos planos de trabalho propostos nos convênios, contudo, não havia imposição de eleger indicadores que pudessem auxiliar nesse mister.

Na análise, feita por Marcelo Ramos, dos contratos de gestão entre ente público e empresas estatais, observou-se uma tendência à subavaliação das potencialidades do ente privado em relação às metas fixadas300. Este problema, sem dúvida, pode ocorrer no estabelecimento de metas para as OSCIP´s, e é decorrência da falta de preparo do núcleo estratégico. É necessário ter alguém que conheça os serviços, que tenha experiência em prestá-los, que conheça as metas para poder fixá-las. Para enfrentar tais problemas, a existência e a capacitação técnica dos servidores de um órgão supervisor é indispensável, aliado a outras formas de controle, como o controle social.

A lei das OSCIPs prevê que a execução do termo será acompanhada por órgão de área de atuação correspondente à área fomentada, sendo imperioso que se constitua um núcleo gestor da colaboração, que seja tecnicamente capacitado e que possa fiscalizar a execução dos serviços. Não se pode simplesmente firmar termo de parceria e deixar que o órgão geral de controle interno, normalmente situado nas Secretarias de Fazenda, faça a fiscalização final. É necessário, e é imposição legal, que cada órgão que utiliza a sistemática de colaboração disponha de um setor específico para o acompanhamento do serviço não-exclusivo prestado.

Outra forma de enfrentar esta dificuldade é deixar sempre um órgão do aparelho estatal prestando diretamente a atividade a ser, em sua maioria, transferida ao terceiro setor. Serviria de modelo e referência às atividades transferidas. Daí a importância de a prestação da atividade pública não exclusiva pelas OSCIPs ser complementar à atividade estatal. A possibilidade de

300

Cf. RAMOS, Marcelo de Matos. "Contratos de gestão: instrumentos de ligação entre os setores do aparelho do Estado" in PETRUCCI, Vera e SCHWARZ, Letícia (Org.). Administração Pública Gerencial: a reforma de 1995. Brasília: Ed. Universidade de Brasília: ENAP, 1999, p.201.

haver competição entre as entidades é uma das formas de garantir a boa prestação do serviço e o maior esforço por parte dessa.

É importante, por outro lado, que o termo de parceria seja respeitado não só pelo ente do terceiro setor, como também pelo ente público. E aqui se faz indispensável que seja modificada a cultura de planejamento por parte do administrador público. Não são poucos os casos de atraso de pagamento de contratos e de repasse de verbas em convênios, essas últimas mais freqüentes, haja vista não ser possível estipular cláusulas que punam a referida conduta. Mesmo internamente à própria administração, tais atrasos ocorrem e são conseqüências, em sua grande maioria, da péssima previsão e execução orçamentária feita pelos órgãos públicos. Esta realidade finda por tornar mais onerosa a prestação do serviço público, sobretudo quando feita através de contratos, onde o empresário já conta com os prejuízos que sofrerá com o atraso gerado pelo administrador. Já nas relações que estabelecerão através dos termos de parceria, a falta de confiança no cumprimento das obrigações, por parte do administrador, pode gerar a queda da qualidade do serviço e também o aumento de custos. É importante perceber que “quanto menor a precariedade nas relações de administração, melhor para a administração pública, para o administrado e para a sociedade”.301

Portanto, no que diz respeito ao controle interno, verifica-se que será exercido através dos Conselhos Fiscais das OSCIPs, das auditorias independentes, dos órgãos supervisores da área de atuação da atividade fomentada e ainda por parte do órgão máximo de auditoria interna do ente público.