CONTROLE SOCIAL E OS TRABALHOS AUDITORIAIS

A missão constitucional das Cortes de Contas é controlar a administração pública. E nesse mister não é possível esquecer da sua clara ligação com o controle social, cujo amparo também tem origem na Carta Magna, dado que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante a Corte de Contas – §2º do art. 74 (BRASIL, 2013b).

Como visto no referencial teórico deste relatório de pesquisa, os trabalhos auditoriais do TCERS estão intimamente associados ao controle social da administração pública. Os trabalhos de auditoria são pagos pelo público e como tal pertencem ao público – devem ser entregues ao público. E como também visto, o controle social está ligado matricialmente à transparência, pois somente com informações pode ser exercido em sua plenitude conceitual. Diante dessa conjuntura, nada mais adequado que auferir a efetividade dos serviços prestados pelo TCERS em sua relação com o controle social da res publica. Extraídas as premissas em uma premida síntese, segue a análise dessa categoria.

Foram identificas práticas de controle externo e auditoria do TCERS que consistentemente fomentam, reforçam e instrumentalizam o importante controle social da administração pública. Uma com claro destaque para esta pesquisa é a disponibilização dos trabalhos de auditoria realizados diuturnamente pela Corte de Contas gaúcha, em atendimento ao constante no art. 7º, inciso VII, alínea “b”, da LAI.

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Um Conselheiro entrevistado para esta pesquisa, quando questionado acerca da disponibilização dos relatórios de auditoria pelo TCERS, esclareceu a prática da Casa da seguinte maneira:

Os relatórios de auditoria são disponibilizados mediante pedido de acesso a informações de qualquer interessado em consonância com a Lei Federal nº 12.527/2011, que foi regulamentada no âmbito do Tribunal pelas Resoluções nºs 945/2013, 975/2013 e 994/2013. Destaco que, ressalvadas as hipóteses explicitadas nesta última Resolução, o fornecimento dos documentos relacionados à atividade- fim do Tribunal ficará condicionado ao transcurso do prazo para apresentação de defesa ou esclarecimentos, conforme expresso no art. 5º da Resolução nº 945/2013, alterada pelo Resolução nº 975/2013. (JUIZ DE CONTAS).

Ou seja, conforme o conteúdo da fala captada, assim que o fiscalizado tem o seu prazo de esclarecimentos encerrado, qualquer cidadão poderá requisitar os trabalhos de auditoria produzidos pelo corpo de auditores do TCERS – os relatórios de auditoria –, assim como os esclarecimentos prestados pelo gestor fiscalizado e o parecer jurídico emitido pelo Ministério Público de Contas (MPC). Essa é a luz do art. 5º da Resolução TCERS nº 945/2012, que dispôs sobre o acesso a informações e a aplicação da Lei Federal nº 12.527/2011 no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Veja-se:

Art. 5º O fornecimento de documentos relativos à atividade-fim do Tribunal de Contas do Estado somente poderá ocorrer após decorrido o prazo para apresentação de defesa ou esclarecimentos.

§ 1º No caso de processos ainda não levados a julgamento, serão entregues ao solicitante, conjuntamente, os informes técnicos, esclarecimentos, razões e pareceres constantes dos autos.

§ 2º Na hipótese do § 1º do presente artigo, far-se-á constar, em todas as peças, independente do meio ou formato da entrega, expressa referência à situação de “não- julgado” do respectivo processo.

§ 3º Quando já houver sido proferida decisão de mérito, esta será fornecida ao solicitante, hipótese em que poderá ser dispensada a entrega dos documentos referidos no § 1º deste artigo.

§ 4º Para os fins do caput deste artigo, será observado o prazo fixado na respectiva intimação, o qual será contado na forma do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado. (TCERS, 2014h).

Para além de atender a uma imposição legal, essa prática do TCERS ilustra uma conduta condizente com o momento presente de grande transparência da gestão pública brasileira;

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momento onde os devidos raios de sol são lançados sobre os atos e fatos ocorridos no seio da coisa pública75.

Mais que isso o TCERS vem capitaneando uma robusta campanha pela cultura da transparência, intitulada de “Transparência: faça essa ideia pegar” (TCERS, 2014i). Já foram editados 5 (cinco) vídeos sobre temáticas diversificadas, distribuídos inúmeros panfletos orientativos, firmadas parcerias com entidades apoiadoras e veiculados spots em rádios, inclusive do interior do Estado.

Um desdobramento da campanha é o prêmio “Boas Práticas de Transparência na internet”. A premiação é conferida aos Poderes Executivos e Legislativos municipais, nas categorias abaixo e acima de 10 mil habitantes. A premiação consiste na concessão de um diploma de menção honrosa e na disponibilização de um selo digital para os sites (TCERS, 2014i).

Foram estatuídos 20 (vinte) critérios de avaliação para apreciar o atendimento às disposições da Lei Complementar nº 131/2009 e da Lei de Acesso à Informação (LAI). Constam entre os critérios, embasados com base nas exigências legais, os referentes à disponibilização de informações organizacionais, como endereços e telefones das unidades, e os que tratam sobre licitações, contratos celebrados pelas administrações e os registros das despesas (TCERS, 2014i).

O regulamento também prevê a atribuição de pontuação aos sites que fornecerem informações relativas às atividades fins do poder público avaliado, a exemplo das ações de saúde, educação e saneamento básico, e identificarem os veículos e os imóveis que compõem o patrimônio da instituição, bem como divulgarem a relação nominal de seus servidores públicos e da respectiva remuneração (TCERS, 2014i).

O próprio site do TCERS – www.tce.rs.gov.br – divulga a remuneração dos seus servidores e destaca um espaço específico ao controle social, onde são disponibilizadas as execuções orçamentárias dos 497 (quatrocentos e noventa e sete) municípios gaúchos, sendo possível captar, através dele, dados de despesas e receitas, gastos com saúde e educação, e outros tantos, como os fornecedores das administrações e respectivos pagamentos. Inclusive o

75 _{A pesquisa apurou que as sessões de julgamento do TCERS são transmitidas, ao vivo, em seu site. Também é}

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TCERS comprou para o seu site o sistema de buscas Google Search Appliance, que possibilita localizar de forma muito rápida qualquer informação hospedada pelo site referente ao assunto escolhido em uma base que abriga 220.000 (duzentas e vinte mil) peças processuais sobre as contas do Estado e dos 497 (quatrocentos e noventa e sete) municípios gaúchos.

Quando o Conselheiro entrevistado foi questionado como o controle social da administração pública é visto pelo TCERS e qual a política institucional para o mesmo, respondeu com o seguinte conteúdo:

O TCERS é um grande apoiador do controle social, pois o seu fortalecimento auxilia a própria atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas. Além disso, o controle social é um excelente instrumento de efetivação da transparência na administração pública. A política institucional adotada nesse sentido contempla ações pedagógicas, como a capacitação de conselheiros municipais e campanhas como “É da nossa conta”, “TCE nas Escolas”, “Avalie nosso Portal”. Ações de fomento ao conhecimento e atendimento à Lei de Acesso à Informação, por meio da “Avaliação da Transparência nos Portais” dos órgãos jurisdicionados, com o objetivo de garantir o acesso a serviços e informações aos cidadãos.

Na mesma linha, o portal do TCERS na rede mundial, projetado e construído com base nos Padrões Web em Governo Eletrônico (e-PWG), tem como premissa básica a ampliação da comunicação-interatividade com o cidadão e, consequentemente, o aumento do controle social. As ferramentas de consulta deste portal permitem que o cidadão tenha acesso, de forma simples e rápida, a informações sobre toda a execução orçamentária e financeira dos órgãos jurisdicionados ao TCERS, com destaque para as aplicações em educação, saúde e obras públicas. Importante destacar que essas informações também são disponibilizadas no formato de dados abertos.

As informações relacionadas à atividade fim do TCERS também são facilmente localizadas no portal – pareceres, votos e decisões. A usabilidade do portal do TCERS e o incremento da participação da sociedade no controle dos gastos públicos pode ser comprovado pelo crescente número de denúncias recebidas por meio da Ouvidoria. (JUIZ DE CONTAS).

Ou seja, uma série de ações que incentivam e instrumentalizam a prática do controle social sobre a administração pública, de forma efetiva, são capitaneadas pelo TCERS, destacando-se a cultura da transparência. Essa, matéria prima para que a sociedade tenha e detenha possibilidades concretas de atuação e intervenção no curso das gestões públicas.

Outro projeto também pode ser associado, intitulado de “Múltiplos Olhares”. Quando questionado sobre como surgiu a ideia, o Conselheiro entrevistado consignou:

165 O primeiro encontro aconteceu no dia 8 de outubro de 2010 e, desde então, já foram realizadas 8 (oito) edições do evento. A ideia surgiu do desejo do TCERS em buscar, de maneira transparente, maior proximidade com a sociedade gaúcha, abrindo as portas com o intuito de compreender como essa sociedade vê o seu trabalho, bem como o da administração pública em geral.

Assim, baseado nos pressupostos de interação, transparência e superação do pensamento simplificar, e conduzido sob a forma de um diálogo, o programa tem a finalidade de oferecer uma nova forma de conexão do TCERS com a sociedade. A partir disso, o Tribunal passa a repensar as estratégias institucionais de ação. (JUIZ DE CONTAS).

A partir desse projeto já passaram pelo TCERS para discutir os rumos do controle externo, gaúcho e brasileiro, personalidades como a jornalista Cláudia Laitano, o cineasta Jorge Furtado, o presidente da Confederação Nacional dos Municípios Paulo Ziulkoski, o jornalista Luiz Antônio Araújo, o filósofo Marco Antonio de Oliveira Azevedo, o jornalista e professor universitário Antônio Hohlfeldt, o jornalista e escritor Eduardo Bueno, mais conhecido como Peninha, Ruy Carlos Ostermann, Jarbas de Melo Lima, o jornalista e escritor Juremir Machado e Fernando Schuler.

Por fim, é relevante destacar a instrumentalização dada pelo TCERS à sociedade gaúcha e brasileira quando a Corte de Contas analisou o sistema de custeio das tarifas de ônibus de Porto Alegre. Na oportunidade, corria o ano de 2013, uma série de manifestações pelo Brasil foram desencadeadas clamando por maior qualidade e tarifas mais baixas no transporte público, tema que originou uma onda de protestos em várias cidades brasileiras.

Com base no referencial teórico e nas considerações dessa seção, é possível concluir que os trabalhos de controle externo e auditoria do TCERS são efetivos na sua constitucional relação com o controle social da administração pública, ou seja, produzem um efeito real, atingindo seus objetivos estratégicos, institucionais, de formação de imagem, etc. O TCERS, em sua relação com o controle social, procura buscar o que a sociedade precisa e quer – numa expressão essencialmente política – e o que a administração pública demanda como retroalimentação do ciclo de gestão. Nesta categoria de análise, o TCERS causa impacto transformador positivo.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

Inequivocamente existem múltiplas leituras sobre uma mesma realidade social. Algumas são complementares entre si e outras totalmente conflitivas em suas extrações mais básicas. Nenhuma delas, por mais robusta que seja, irá captar a complexa realidade na sua plenitude. Por óbvio, também é esse o caso desta dissertação: parcial e incompleta.

A despeito das muitas fragilidades e encurtamentos inerentes ao método e ao pesquisador, algumas considerações são possíveis de serem lançadas após o esforço despendido sobre o tema, dentro das relações estabelecidas com as categorias de análise destacadas pelo desenho metodológico adotado. E isso é importante frisar: dentro das relações estabelecidas com as categorias de análise destacadas.

Os Tribunais de Contas do Brasil, em seu conjunto, são alvo de inúmeras críticas relacionadas à efetividade dos serviços entregues à sociedade que os financia. Tal assertiva foi densamente relatada nesta dissertação que procurou captar a efetividade no cumprimento da missão constitucional do TCERS. Um dos porquês para esse quadro de insatisfação – que precisa ser revertido – é a baixa participação das Cortes de Contas em notórios casos de corrupção contra os recursos públicos. De fato, como já estudado por Speck (2000a), o jornalismo investigativo, as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) e o Ministério Público (MP) transparecem maior efetividade no combate à corrupção, muito embora, ao contrário das Cortes de Contas, não tenham como missão exclusiva a administração pública. Esse específico ponto preocupa.

Das três categorias de análise esquematizadas para este estudo – duas delas subdivididas em outras duas, montando-se assim cinco subcategorias –, em apenas uma delas os serviços do TCERS são destacadamente efetivos – na categoria intitulada de “controle social e os trabalhos auditoriais”. Para tanto, a pesquisa evidenciou um agir moderno do TCERS em sua relação com a sociedade, atuando a Corte de Contas gaúcha de forma consentânea às demandas da cidadania por maior transparência na gestão pública.

Mais que isso, o TCERS mantém práticas que fomentam o controle social da administração pública. Disponibiliza os relatórios de auditoria produzidos pelo corpo de auditores – se

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requisitados (portanto ainda não se trata de transparência ativa) –, mantém um site tecnologicamente avançado, capaz de divulgar um conjunto rico de dados financeiros, divulga vídeos das suas sessões de julgamento – inclusive ao vivo –, é dono de uma campanha pela cultura da transparência na administração pública, lançou até um prêmio denominado de “Boas Práticas de Transparência na internet” e realiza um esforço de trazer para dentro da Corte de Contas pessoas capazes de pensar o amanhã do controle externo brasileiro, a exemplo do projeto “Múltiplos Olhares”.

Nas outras quatro subcategorias –da discussão da responsabilidade pelos atos e fatos da gestão auditada, da qualidade das provas angariadas pela técnica auditorial, da interpretação acerca da missão constitucional do TCERS e o seu desenrolar no mundo da vida” e dos trabalhos de auditoria e o combate à corrupção –, os serviços de controle externo e auditoria apresentam fragilidades relacionadas a sua efetividade no cumprimento da missão constitucional.

Como visto na primeira delas, da discussão da responsabilidade pelos atos e fatos da gestão auditada, apurou-se os processos de contas de âmbito municipal não discutem a responsabilidade pelos atos e fatos da gestão auditada, objetivando sobre a figura do gestor hierárquico máximo toda a culpa pelas irregularidades encontradas. Para além dos questionamentos jurídicos possíveis sobre a impropriedade de se responsabilizar apenas o gestor maior, é possível antever os desdobramentos práticos causados nos inúmeros agentes públicos fiscalizados, visto que no âmbito no TCERS se sabe que a responsabilidade é, por regra, do gestor hierárquico superior. Um dos desdobramentos é a sensação de irresponsabilidade dos demais agentes públicos subordinados para com o TCERS. Esse sentido só encontra amparo mesmo na práxis auditorial do TCERS, dado que o arcabouço jurídico tem o desiderato, como visto, de responsabilizar qualquer agente, público ou privado, que intervenha na ou com a administração pública.

Em outra senda, as técnicas de captação de provas – estudadas em virtude da categoria da qualidade das provas angariadas pela técnica auditorial –, ainda estritamente documentais – o que per se não é problema porque todas as provas em algum momento passam a ser documentais, lato sensu –, não contam com o acesso adequado às transações bancárias dos órgãos jurisdicionados, aos processos licitatórios realizados pelas administrações fiscalizadas, em base informatizada, e aos dados fiscais das empresas que prestam serviços para a

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administração pública. Não existe a figura da testemunha nos processos de contas, o que encurta a ampla defesa e o contraditório dos fiscalizados e ao mesmo tempo as possibilidades de captação de provas por parte do corpo técnico do TCERS. Ademais, o grau da ação investigativa por parte dos auditores ainda é parco para os casos patentes de corrupção – como o caso das diárias pagas a vereadores para verdadeiras “farras” com o dinheiro público.

Já o esforço de pesquisa despendido para a categoria da interpretação acerca da missão constitucional do TCERS e o seu desenrolar no mundo da vida apurou que a interpretação acerta da missão constitucional do TCERS – e das Cortes de Contas em geral –, empregada por operadores do controle externo, ainda não aponta lucidamente para a aceitação de que um sistema de combate à corrupção na administração pública, capitaneado pelos Tribunais de Contas, é o imperativo da Carta Magna, sendo um desdobramento lógico do controle de legalidade, onde a carga semântica do verbete “controle” constante na constituição brasileira assume as vezes de correição, fiscalização, auditagem, sancionamento e policiamento.

As feições didático-pedagógicas das Cortes de Contas – diga-se, sem assento no modelo jurídico estabelecido para os Tribunais de Contas –, por vezes de consultoria e assessoria, dividem espaço e consomem uma fração da energia disponível para a missão maior dessas instituições, qual seja: controlar a administração pública brasileira. A despeito das práticas positivas e exitosas dessas ações didático-pedagógicas executadas pelas Cortes de Contas, e que agregam às políticas públicas, a efetividade no combate à corrupção perde.

No que diz respeito ao estudado na categoria dos trabalhos de auditoria e o combate à corrupção, muito embora existam inúmeros convênios firmados pelo TCERS com outras instituições capazes de ofertar dados e informações para os trabalhos de auditoria – vide a criação do CEGEX –, ainda é baixa a utilização efetiva dessas possibilidades probatórias, não estando impregnada na ação dos auditores o uso corriqueiro das ferramentas em processo de disponibilização. Aqui, cabe reprisar que o serviço público é uno, devendo os diversos órgãos públicos conjugarem esforços e competências para entregar à sociedade um trabalho efetivo. Devem todos os órgãos e agentes públicos de controle, não somente o TCERS, deterem tal premissa básica em sua conduta rotineira.

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Outra questão derivada da categoria que estudou os trabalhos auditoriais no combate à corrupção é o baixo valor da multa aplicada por infrações ao ordenamento administrativo, orçamentário e financeiro da administração pública. O valor máximo é de apenas mil e quinhentos reais por exercício, independentemente do número de irregularidades apuradas pelos relatórios de auditoria. Ainda, ao contrário do TCU, o TCERS não dispõe de sanções como a inabilitação para o exercício de cargos públicos e a declaração de inidoneidade para licitar com a administração pública, ou mesmo o afastamento temporário do responsável fiscalizado. Tudo conjuga para uma baixa efetividade no combate à corrupção.

Ainda nesse tema, é possível destacar que TCERS tem por regra destacar para a fiscalização a totalidade dos municípios gaúchos, hoje em 497. Assim, equipes de auditores são enviadas todos os anos para essas localidades, a fim de dar cumprimento à missão constitucional da Corte de Contas gaúcha. Ocorre que essa prática não contribui para o aperfeiçoamento qualitativo dos trabalhos – como a qualidade e o tipo das provas, o tempo disponível para a obtenção das mesmas e para as análises auditoriais decorrentes –, já que a quantidade de órgãos auditados é imensa (poderes executivos, legislativos, empresas, consórcios, autarquias, sociedades de economia mista, etc.). Disso resulta que os critérios de auditoria empregados, como relevância, risco e materialidade, passam a carecer de aperfeiçoamentos.

Nem todos os órgãos devem passar por fiscalização ordinária, temáticas pouco relevantes não devem ganhar o espaço dos temas caros para a sociedade e valores irrisórios não podem ocupar a mesma atenção das grandes somas.

A democracia brasileira está amadurecendo há mais de duas décadas, num processo social espelhado diretamente na condição humana – que não é perfeita. Mas se por um lado a condição humana não é perfeita, consta em seu íntimo de forma indissociável o aperfeiçoamento constante no tempo. Tem-se, assim, que as falhas e o aperfeiçoamento constante das Cortes de Contas são absolutamente naturais, ainda mais porque essas instituições são feitas por pessoas e para pessoas.

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REFERÊNCIAS

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