Controle Social em tempos de “Reforma” do Estado

Conforme o observado nos tópicos anteriores, a legislação brasileira a respeito da participação e do controle social é bastante densa, formalmente possibilitando ao cidadão um amplo leque de atuação frente ao Estado na administração de suas políticas sociais.

No entanto, seria um erro atribuir o discurso da participação e do controle social apenas à efervescência dos movimentos populares verificados ao longo das décadas de 70 e 80.

Assim, não se deve ignorar que, na década de 1990, implantou-se no Brasil o modelo de Administração Pública com aspectos ditos “gerenciais”, principalmente após

a edição do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (1995). Segundo o documento, a eficiência não seria algo inerente aos procedimentos burocráticos e a adoção excessiva e abusiva do modelo weberiano teria logrado resultados medíocres em políticas públicas, ou seja, a organização burocrática teria sido incapaz de contrabalançar abusos como corrupção, conduta antiética e arbitrariedades do poder; e os sistemas institucionais de recompensas e punições, a estrita definição formal de autoridade e de responsabilidade estariam sempre limitados aos valores burocráticos de observância das regras.

Um dos principais aspectos defendidos pelos entusiastas da Reforma seria a possibilidade de uma maior proximidade entre o Estado e os cidadãos. O acompanhamento da administração pública submeter-se-ia a um triplo mecanismo de controle, representado pelo Estado (aqui entendido como sistema legal ou jurídico), pelo mercado16 (sistema econômico em que o controle se realiza por meio da competição) e pela sociedade civil (envolvendo os diversos grupos sociais), ora na formulação ora execução de políticas públicas, com a mudança de foco para os “resultados”, tendo o cidadão tal qual um “cliente” ou “usuário”, e direcionando a participação do Estado no atendimento das necessidades da sociedade.

A reforma teve como uma das suas principais bandeiras a “redefinição do papel do Estado”, o qual deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. Redefinição do papel do Estado, portanto, no sentido de diminuição de suas funções, principalmente em relação à área social, duramente atingida quanto à redução de recursos públicos para seu financiamento e o conseqüente repasse de sua execução para a sociedade civil.

Tal ajuste alinhou-se, com efeito, ao modelo neoliberal, procurando conter a crise fiscal atribuída ao Estado empresário e ao Estado de Bem-Estar Social.

De fato, o projeto neoliberal hegemônico adotado no país na década de 90, aliado às mudanças no mercado de trabalho advindas do processo de globalização da economia e da conjuntura político-econômica internacional, produziu impactos

16

  No entanto, Bresser Pereira (sem dúvida o maior defensor intelectual da Reforma do Estado implementada no Brasil) defende que o mercado é “o melhor mecanismo de controle, já que através da

concorrência obtêm-se, em princípio, os melhores resultados com os menores custos e sem a necessidade do uso do poder, seja ele exercido democrática ou hierarquicamente. Por isso a regra geral é a de que, sempre que for possível, o mercado seja escolhido como mecanismo de controle”. In:

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado nos anos 90: Lógica e Mecanismos de

perversos no sistema de proteção social no Brasil, trazendo alterações tanto nas políticas sociais quanto nas políticas econômicas, que inviabilizam a consolidação efetiva das inovações trazidas pela Constituição Federal de 1988.

Neste contexto, o repasse da responsabilidade do Estado para a sociedade civil é marcado pelo processo de “refilantropização” no atendimento aos problemas sociais:

sob o argumento da desburocratização e racionalização dos gastos, o que se implementa, de fato, é a metamorfose do direito do cidadão, em favor ou ajuda, num retorno à lógica do mérito, da seletividade, em oposição à universalidade de acesso aos direitos igualitários, afirmados em 88 (Paiva, 1999, p. 30). Assim, ao mesmo tempo em que o país assiste à ampliação dos direitos sociais através da nova Constituição Federal e à estruturação do novo formato institucional das políticas sociais, medidas de ajuste neoliberais passam a determinar os rumos das decisões políticas do país trazendo, como conseqüência, a retração e o desvirtuamento destas políticas, através da retirada da problemática social como responsabilidade do Estado.

Salienta Diniz que,

em contraste com os requisitos de uma visão abrangente e multidimensional da reforma do Estado capaz de ultrapassar os estreitos limites de uma concepção minimalista de democracia, a proposta do MARE não alcançou o objetivo de eliminar os pontos de estrangulamento da administração pública brasileira, bem como os vícios do passado. A orientação básica do governo esteve voltada para as questões relativas à crise fiscal e à preservação da austeridade orçamentária. Em conseqüência, a reforma administrativa foi efetivamente contida pelas metas do ajuste fiscal, conduzido de forma inflexível pelo Ministério da Fazenda. Além disso, a questão da assimetria Executivo- Legislativo foi não só desconsiderada, como reforçada, dada a estratégia de implementação adotada pelo governo. Paralelamente à lenta tramitação da reforma no Congresso, o Executivo lançaria mão sistematicamente do instituto das Medidas Provisórias para introduzir inúmeras modificações na estrutura administrativa, alcançando um total de 18 MPs, que seriam ademais continuamente reeditadas, de acordo com uma prática recorrente do governo. (2001, p. 21)

No mesmo sentido, Silva observa que

na Reforma do Estado a participação da chamada sociedade civil está circunscrita aos conselhos administrativos das organizações sociais, em nível de execução, cuja composição não adota o critério da paridade entre gestores e usuários. Pelo contrário, favorece o poder da burocracia estatal e dos grupos privados, ao condicionar a qualificação de uma entidade como organização social apenas por um ato do poder Executivo, permitindo assim que esse processo esteja sujeito aos tradicionais tentáculos da corrupção. (...) na proposta do governo, em que sociedade civil está representada pelas organizações sociais, a relação com o Estado é materializada com o contrato de gestão e o controle dos resultados assume a forma de fiscalização. Nota-se, portanto, que a participação por intermédio dessas organizações distancia-se da concepção gestada pelos movimentos sociais da década de 1980. (2003, p. 109-110)

Desta forma, o estilo tecnocrático de gestão e as amplas prerrogativas do Executivo, foram, na prática, de encontro à retórica, fortalecendo o poder de tecnocracias confinadas e insuladas do escrutínio público, dificultando, senão inviabilizando, a atuação de mecanismos de controle externo. A reforma do Estado levada a cabo pelo governo Fernando Henrique Cardoso através do MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado) revelar-se-ia, pois, incapaz de realizar a ruptura supostamente preconizada por seus idealizadores. Na verdade, ficou muito aquém dos objetivos estabelecidos e se mostrou inócua para atacar, em sua complexidade, os problemas apontados como responsáveis pela crônica ineficácia da ação estatal.

Diante desse processo, Lüchmann (2002, p. 75) observa uma correlação de forças institucionais. De um lado o processo de institucionalização da participação  da sociedade civil, através da sua inserção nos espaços de gestão das políticas públicas, e por outro lado, as medidas de ajuste neoliberais que tentam retroceder os avanços constitucionais.

Observa Pinho (1997), a respeito da reestruturação do capital a nível internacional que afetou o Estado brasileiro, que o desdobramento dessa crise atingiu os núcleos de poder regionais e locais, os quais sofreram dois processos fundamentais de mudança em seus padrões históricos: por um lado, um processo de descentralização que transfere para as esferas locais uma série de competências outrora enquistadas no poder central; por outro, os componentes econômico-financeiros da crise fazem secar a fonte de recursos que jorrava do Estado central para as unidades menores, quer estados, quer municípios. Diante desta realidade, os governos locais viram-se forçados a abrir novas frentes de geração de receita e a se instrumentalizarem para enfrentar novos problemas e demandas sociais, que passaram a ser de sua responsabilidade.