lismo(s) e sua utilidade para análise de Políticas Públicas
3. Giddens e a Teoria Da Estruturação
3.3. Convergência do Neoinstitucionalismo e da Teoria da Estruturação para análise de Políticas Públicas
A compreensão do Papel do Estado e de como as Políticas Públicas são implementadas são fundamentais para a consecução desse trabalho. Tais reflexões serão fornecidas fundamentalmente pelo modelo Neoinstitucional, por um lado e, por outro, pela Teoria da Estruturação.
O objetivo principal deste trabalho é investigar como a influência exercida por atores e grupos sociais locais interfere na implementação da Política de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana do Recife. Muitas das pesquisas que analisam a implementação das políticas públicas consideram ou o Estado como executor impessoal ou o ator governamental como entidade pública personificada, focando apenas no ator organizacional responsável por colocar as políticas em prática (LOTTA, 2010). A perspectiva neoinstitucionalista, nesse contexto, permite pensarmos o funcionamento e a implementação das políticas públicas como atividade estatal, mas realizada por atores sociais, que interagem com o ambiente e com atores externos às instituições governamentais. Exclui-se com isso a ideia de que atores isolados são
responsáveis pela implementação das políticas, ou de que o Estado executa as políticas públicas de maneira impessoal.
Ora, se são os atores sociais que implementam as políticas públicas em nome do Estado, suas ações e interações são fundamentais para o entendimento do próprio processo de implementação da Política Pública. Como argumenta Lopsky (1980 apud LOTTA, 2010), a ação individual dos implementadores acaba por tornar-se o comportamento da agência pela qual responde e representam. Ou seja, para compreender a ação efetiva do Estado, é necessário entender a ação e a interação realizada por seus implementadores.
Ocorre, portanto, uma influência mútua (em termos normativos, simbólicos, de recursos e de poder) entre e esfera individual e as instituições, sendo as políticas públicas implementadas por atores ou grupos de atores organizacionais, a partir de suas interações, relações e, consequentemente, negociações e conflitos (HJERN E PORTER, 1993 apud LOTTA, 2010). Conforme colocado anteriormente, em referência a Giddens, os aspectos estruturais e individuais interagem, oferecendo aos indivíduos uma margem de possibilidades que eles podem utilizar ou não. Assim, os interesses individuais e coletivos, em consonância com aspectos mais amplos em que os atores estão inseridos compõem, a partir da interação mútua entre essas dimensões, uma agenda de atuação política (LOBATO, 2006; SUBIRATS, 2006).
A possibilidade de construir ou de influenciar questões específicas em termos de políticas públicas (política vs. políticas públicas) compreende necessariamente a noção de poder. Como foi dito anteriormente, Poder, em seu significado mais geral, diz respeito à capacidade ou a possibilidade de agir, de produzir efeitos para si mesmo ou para o grupo ao qual pertence. A noção de recursos em Giddens também é fundamental nesse contexto. Alguns atores têm maior possibilidade de “alterar” a estrutura a partir dos recursos que dispõem. Para o Neoinstitucionalismo isso é possível durante a execução da ação do indivíduo e a depender da sua “relação” com a estrutura institucional.
No caso do direito, por exemplo, os recursos de autoridade provenientes do cargo que os juízes exercem possibilitam a eles que suas ações tenham maior capacidade de transformação da estrutura. O mesmo pode ser pensado em relação a políticas públicas. Embora possa se considerar a existência de estratégias emergentes (provenientes de todos os indivíduos, em diversos níveis hierárquicos) em uma organização (ou mesmo fora dela), alguns atores (líderes, políticos, lobistas, empresários, etc.) têm maior capacidade de implementar estratégias devido aos recursos (alocativos e/ou de autoridade) que estão à sua
disposição. Importante relembrar aqui que tal relação de poder tem uma lógica própria, envolvendo aspectos formais e informais.
Ainda em relação a este aspecto, uma chave conceitual importante que encontramos em Giddens para entender o processo de construção de políticas públicas é a noção de reflexividade da ação. Os indivíduos sabem o que fazem, enquanto fazem, e esperam isso dos demais atores. A noção de reflexividade da conduta, realizada mutuamente por atores (ou grupos de interesse) durante a interação elucida um ponto importante da competição ou da disputa política. Ou seja, eles sabem o que fazem enquanto o fazem, mas também procuram entender o que os demais fazem, e quais os seus interesses ao fazê-lo. A noção de agência, nesse contexto, implica também, conforme argumentado anteriormente, na expectativa relacionada a ela. Ou seja, enquanto relação social, o exercício do poder depende da faculdade de agir e de seu reconhecimento pelos que a ele se submetem (BOUDON e BOURRICAUD, 2011).
Dessa maneira, a interação em torno de interesses diferenciados evidencia, ao menos parcialmente, condições de disputa entre atores ou grupo de atores, nos dando importantes pistas sobre como processos políticos ocorrem. Isso nos coloca para fora da noção de que grandes processos sociais acontecem por uma ação meramente estrutural, sem interveniência de atores individuais ou de grupos. Mais ainda, nos proporciona uma importante compreensão: a de que amplos processos sociais compreendem um sentido de mudança social essencialmente interacional e não determinística.
Como informa Souza (2006), Bachrach e Baratz (1962) mostraram que não fazer nada em relação a um problema também é uma forma de Política Pública. Isso nos remete a noção de agência em Giddens. Como vimos, agência, nos termos de Giddens, não se refere às intenções que as pessoas tem ou não ao fazer determinada coisa (ação intencional ou não), mas à capacidade delas para realizar essas coisas ou não. Logo, abster-se sobre determinado aspecto da realidade é também uma ação. Em termos de políticas públicas, deixar de atuar sobre questões específicas conhecidas também é uma espécie de ação social. Da mesma forma, efeitos intencionais e não intencionais são consequências da ação (como já argumentava Robert Merton, bem antes).
Outro ponto importante é sobre como aspectos estruturais influenciam a ação individual. Esse argumento se coaduna com a perspectiva Neoinstitucionalista, no sentido de que tanto as relações sociais quanto as funções institucionais são mutuamente influenciadas. Essas dimensões oferecem um espaço de atuação para os atores, que, na medida em que
agem, os alteram e ressignificam o que está posto na estrutura, através do que Giddens chama de estruturação.
Por último, um ponto específico levantado por Giddens nos remete a uma ressalva metodológica, geralmente utilizada para criticar alguns teóricos da teoria da escolha racional. A noção de „durante‟ (dureé), isto é, de que a ação humana deve ser entendida ao longo de sua execução, de maneira contextualizada. Ou seja, processos históricos (políticas públicas, por exemplo) devem ser entendidos com base na conjuntura e na informação que estava disponível para os atores sociais na época em que realizaram a ação.
Assim, acreditamos que a junção do Neoinstitucionalismo e da Teoria da Estruturação nos fornecem robustez teórica suficientes para compreendermos a influência exercida por atores e grupos sociais locais no processo de implementação da Política de Mobilidade Urbana da Região Metropolitana do Recife.