Fonte: Dados coletados na entrevista, pesquisa de campo, 2015.
O fato de os atores não se articularem com outros de poder político (Executivo e Legislativo), além do Poder Judiciário, pode ser um indicador de ausência de relações ou nós centrais, voltando ao cenário anterior ao projeto, ou seja, de falta de articulação numa situação de ausência do Poder Judiciário, o que indica ponto de fragilidade do projeto que pode influenciar a não sustentabilidade da iniciativa. Outra questão importante é o fato de as polícias não terem ocupado espaço de tanto destaque na rede, quando são as burocracias mais importantes no campo da segurança pública.
Mas, mesmo com esses pontos de fragilidade, o acúmulo de capital social e a ampliação da cooperação alcançados através do projeto, apontam para a grande possibilidade de permanência de relações interinstitucionais mais fortes e afinadas, independentemente do próprio projeto.
6.2.3 “Accountability” e Participação Social
Duas das consequências comumente referidas na literatura como decorrentes de experiências de governança em rede são a participação social e o incremento da “accountability” (BALLESTEROS, 2012, PETERS, 2005, KISSLER et al, 2006). Santos Júnior et al (2004) identificam que o sucesso de experiências locais de governança democrática relacionam-se precipuamente com a capacidade que têm para bloquear ou minimizar práticas clientelistas existentes, gerar práticas e estruturas horizontais de participação capazes de produzir capital social, empoderar grupos sociais em situação de vulnerabilidade e exclusão e fortalecer os vínculos dos entes locais.
Como consequência da maior participação cidadã promovida pela governança, o aumento de qualidade na tarefa de governar, com ampliação também da confiança e da legitimidade (PETERS, 2005, tradução nossa). O autocomprometimento dos atores de uma rede costuma ser referido como resultado esperado de tais iniciativas (KISSLER et al, 2006), especialmente considerando que a governança democrática finda por tornar as organizações mais abertas e participativas, estimulando os envolvidos a ficarem mais motivados, dedicando mais tempo e energia a elas (PETERS, 2005).
Bevir (2011) ressalta que a governança tem potencial de influenciar uma maior responsabilidade e responsabilização de forma que o implemento de uma gestão baseada na governança, fomentaria por sua vez uma propensão a accountability. Para o autor, o conceito de accountability relacionado à governança relaciona-se precipuamente com a ideia de desempenho ligada aos conceitos de legitimidade e inclusão social, em detrimento do mero procedimentalismo ou accountability procedimental (BEVIR, 2011).
Nesta direção, diversos entrevistados indicaram que a participação no contexto do Projeto os empoderou politicamente e os motivou a participar mais ativamente de ações coletivas em prol da segurança pública e da cidadania, em nível institucional e pessoal, bem como que passaram a identificar em outros atores envolvidos maior propensão ao acolhimento de demandas, ou seja, maior receptividade. A hipótese para explicar esse resultado é o fato mesmo de terem participado da rede, o que pode ter fomentado uma maior atribuição de responsabilidade e auto-responsabilização para a questão da segurança pública.
Quanto à participação social no projeto em tela, pode ser verificada a partir do gráfico 2. Os papeis e funções a serem desempenhados pela sociedade no setor da segurança pública ficaram expostos de forma clara nas respostas aos questionários aplicados, pois todos os informantes reconheceram a necessidade e importância da participação social para a melhoria
dos serviços e condições de segurança no Município. Os dados do gráfico em análise não deixam margem para dúvidas em relação ao consenso em torno da ideia de que a sociedade cumpre papel fundamental, não somente do ponto de vista de fiscalização, mas também de proposição e colaboração.
Gráfico 2 – Papéis Atribuídos à Sociedade no Campo da Segurança Pública
Fonte: Dados coletados por questionário, pesquisa de campo, 2015.
Os achados das entrevistas semiestruturadas fazem menção a maior participação e engajamento social nas questões de segurança pública como resultados imediatos do Projeto. Tal provavelmente está associado com o fato de, no decorrer da iniciativa, várias igrejas com ampla participação social, a associação “Projeto Social Flor do Vale”, representantes de cooperativas de trabalhadores rurais, da imprensa e alunos e pais de alunos terem participado das reuniões e ações promovidas. Especialmente, os representantes das Igrejas e do Projeto Social Flor do Vale, instituições com forte base social, tiveram participação ativa no projeto.
É referido na literatura que a participação popular é importante instrumento de enfrentamento do problema da criminalidade a partir da criação de mecanismos políticos participativos na gestão municipal (BORJA et al apud FREY; CZAJKOWSKI JR., 2005). Ribeiro et al (2003) assinalam para o potencial dos municípios para executarem programas sociais que por sua natureza podem influenciar positivamente na prevenção da violência, além de promoverem e incentivarem a participação da comunidade, inclusive com potencial para influenciar a discussão e auxílio ao planejamento das organizações policiais.
Nesse sentido, a administração municipal pode liderar a comunidade para a concepção e implementação de soluções compartilhadas relativas aos problemas locais como, inclusive daqueles inerentes à segurança pública, fortalecendo os atributos de governança (RIBEIRO et al 2003). E dos achados em análise, tem-se que a experiência da rede Mutuípe Cidadã se constitui como instrumento com potencial para influenciar positivamente os problemas inerentes à segurança pública.
E apesar de a potencialidade de desdobramento da experiência em análise ser imensurável, em curto prazo, os efeitos imediatos identificados, conforme indicado nos achados empíricos dão azo a apontar de forma segura várias consequências e uma das principais aponta para a apropriação da questão da segurança pública por instituições, atores envolvidos e a sociedade a partir do acúmulo de capital social.
6.2.4 Aprendizagem Cidadã
Um dos desafios que costumam ser associados à construção da governança em rede é exatamente a necessidade de que os atores se envolvam em processos de aprendizagem, a partir de relações de troca fomentadas através da mobilização e convencimento e, não, de forma impositiva (KISSLER et al, 2006).
Coadunando tal assertiva, parte dos atores entrevistados afirmou que a partir das reuniões efetuadas em função do projeto, assim como das palestras e encontros com foco na segurança pública e cidadania dali decorrentes, houve a oportunidade de aumentarem seus conhecimentos sobre o fenômeno das violências, criminalidades e funções de cada órgão do sistema de segurança e justiça criminal. Ressalte-se que a partir de situações oportunizadas em função da rede Mutuípe Cidadã, a pesquisadora efetuou, na condição de Juíza da Comarca, várias palestras, em Escolas, Igrejas e Associações, bem como outros atores, a exemplo da delegada de Polícia Civil, do Capitão da Polícia Militar e da Promotora de Justiça.
Indagados sobre como a participação no Projeto alterou suas percepções sobre a segurança pública, os entrevistados declararam que este despertou interesse sobre a área, auxiliou na redução de preconceitos em relação aos moradores de periferia, aumentou conhecimento sobre a divisão de responsabilidade entre órgãos do sistema, aumentou a confiança em possíveis soluções para os problemas e do conhecimento sobre os fenômenos da violência.
Quanto ao aprendizado acerca das competências de cada órgão, tal foi delineado desde o início do projeto como um dos objetivos a ser alcançado, visto a conduta adotada frequentemente por atores públicos e sociais de atribuição de responsabilidade a órgãos que não as tinha, como, por exemplo, responsabilizar o Poder Judiciário por leis tolerantes, bem como de acionar os órgãos não competentes para determinadas demandas, como por exemplo encaminhar ao Conselho Tutelar flagrante de ato infracional. Tal falta de conhecimento finda na prática por acentuar a desarticulação e ineficiência. Nesse sentido, os resultados apontados indicam o êxito, ao menos parcial, da experiência.
No tocante ao aprendizado decorrente da participação no Projeto, outra questão relevante tem relação com o fato de que a maioria dos entrevistados apontou ações características da prevenção primária como soluções para redução da violência, indicando uma compreensão mais alargada sobre as causas e efeitos da violência, para além da tradicional ideia de punitividade e repressividade, quando inicialmente, na gênese do projeto, a pesquisadora observou opiniões fortemente marcadas por esta ideia.
De acordo com as respostas deduzidas no questionário, - cada entrevistado pôde escolher até três opções -, verifica-se uma indicação acentuadamente majoritária de soluções alinhadas com políticas públicas direcionadas para aumentar a qualidade de vida, educação, lazer e trabalho, ou seja, de prevenção primária (vide gráfico 3).
Gráfico 3 – Soluções para os problemas da violência e da criminalidade no Município.
Fonte: Dados coletados por questionário, pesquisa de campo, 2015.
Diferentemente do verificado junto aos entrevistados de Mutuípe, em pesquisa nacional realizada pela CNI/IBOPE (2011), a maioria dos entrevistados indicou como
soluções para a segurança pública medidas vinculadas à prevenção secundária, sendo que 58% dos entrevistados recomendaram aumento de medidas de combate ao tráfico de drogas; 37% assinalaram o aumento do policiamento nas ruas e 27% indicaram o aumento das penas, dentre outras opções. Outrossim, 17% indicaram a “maior presença do Estado com políticas públicas de educação, saneamento, etc nas comunidades carentes” e 14% dos entrevistados indicaram “políticas de combate à pobreza” como resposta à indagação.
A conclusão possível é que o conhecimento absorvido a partir da discussão intensa desenvolvida no projeto em tela, relacionada com as causas da violência e soluções para esta e sensibilização contra o senso comum que costuma marcar conclusões acerca da criminalidade e contra a espetacularização da violência, passaram a influenciar a concepção dos atores.
E isso confirma ideia referida na teoria sobre as redes no sentido de que estas ajudam a promover aprendizado rápido e novas ideias, o que é especialmente importante quando se trata da relação entre organizações ocupantes de campos constituídos por conhecimentos naturalmente dispersos (AMARAL, 2011), como é o caso da segurança pública. Segundo assinala a autora, a partir das redes a informação flui de modo mais livre e rico, criando novos sentidos e novas conexões (AMARAL, 2011, p. 7).
6.3 FATORES EXPLICATIVOS DA TESSITURA DA REDE: CONDIÇÕES FAVORÁVEIS AO PROTAGONISMO DO PODER JUDICIÁRIO
A análise das respostas aos questionários e entrevistas efetuadas nesta investigação sugere uma gama de inferências causais e descritivas, destacando-se alguns fatores relevantes que, por sua vez, auxiliam na construção de uma resposta à questão de pesquisa proposta. Neste sentido, claro está que o Poder Judiciário - representado pela figura da Juíza da Comarca de Mutuípe -, apesar de seu histórico isolamento em relação à esfera política e social, consistiu no ator de protagonismo ou no principal empreendedor político da experiência da Rede em análise. Contudo, quais fatores explicariam essa capacidade de agência no campo da segurança pública apresentada pelo Judiciário?
No âmbito e escopo delineados por esta investigação103, quatro são os fatores principais que podem ser identificados para a compreensão das causas relacionadas, quais sejam: i) Legitimidade do Poder Judiciário; ii) Discricionariedade e situação posicional
103 Os achados encontrados, porém não esgotam a possibilidade de outros fatores causais ou intervenientes no
diferenciada do Judiciário; iii) Ausência de espaços de articulação interinstitucional – ou de nós centrais no sistema de segurança pública e justiça criminal local; iv) Contexto de crescimento da sensação de insegurança e da criminalidade juvenil. Analisar-se-á, em seguida, cada um destes fatores causais.
6.3.1 Mecanismos Estruturais: Legitimidade e Discricionariedade do Poder Judiciário
Não se trata aqui de concentrar o foco da análise nas características individuais e no perfil da representante deste Poder - a Juíza -, ainda que a relevância disso não possa ser descartada. Os achados da pesquisa de campo, à luz da literatura, permitem ir para além das análises particulares ou personalistas.
Compete, portanto, identificar que o cargo de Juiz, em especial quando exercido em um município de pequeno porte, significa ter à disposição uma condição de poder relacional de legitimidade digno de nota. É uma autoridade pública que tem forte apelo popular, principalmente em pequenos municípios, e cuja autoridade permite, pela via institucional, se devidamente aproveitada, uma ampla interação social e interinstitucional que pode potencialmente ser usada para contribuir para solucionar ou minimizar problemas locais104.
Além disso, na área da segurança pública, é reservada ao cargo de Juiz a competência para julgar pessoas acusadas de atos ilícitos, aplicar e fiscalizar a pena, efetuar atividade correcional nas unidades prisionais a fim de garantir o cumprimento da pena e direitos dos presos, dentre outras atribuições, o que o aproxima do contexto de violências, inseguranças e criminalidades manifestados no contexto local.
Ao seu posicionamento de poder e autoridade, associam-se poderes discricionários que possibilitam a sua participação em iniciativas de cunho social (ex: parcerias com CRAS, CREAS, campanhas pela paz, pelo desarmamento, toque de acolher), educacional (ex: palestras, treinamentos) e interinstitucional (ex: tomar acento em iniciativas de governança democrática promovidas por outros poderes, a exemplo do pacto pela vida). Nesse sentido, pode-se afirmar que em regra a tendência é que exista uma certa propensão ao acolhimento de iniciativas promovidas pelo Poder Judiciário e adesão a estas.
104 A presente pesquisadora nas duas Comarcas de entrância inicial em que atuou – Iramaia e Mutuípe – ajudou a
desenvolver, uma série de outras iniciativas com grande receptividade por parte dos demais atores públicos e pela sociedade. O catálogo do prêmio Innovare também demonstra a existências de um sem número de iniciativas alavancadas por Juízes e Tribunais com ampla adesão social.
Por outro lado, há de se cogitar que um chamamento para uma reunião ou encontro, por parte de um Juiz, ao menos no imaginário da maioria das pessoas, não é algo fácil de ser desconsiderado politicamente, sem plausíveis e articulados argumentos, sob pena de certo constrangimento. E isso foi evidenciado no desenrolar do Projeto Mutuípe Cidadã em episódio no qual foi questionada pela pesquisadora, na condição de Juíza, a falta de participação das Vereadoras de Mutuípe nas reuniões, quando uma delas atendeu ao chamado e passou a participar ativamente da iniciativa a partir disso.
E, ainda, há de se considerar os custos políticos negativos que podem alcançar os atores públicos em razão de não participarem de iniciativa que conta com amplo apoio de outros atores, especialmente se componentes de grupo político opositor ou ainda que não, mas com o qual se mantém relação de disputa. Mizruchi (2006) ressalta que o governo não é um ente unitário e homogêneo, mas um ente composto por subunidades e indivíduos de dentro das agências, mas também influenciado por agentes externos, todos desenvolvendo constantemente coalizões e disputas.
Um outro aspecto, também relacionado com a posição discricionária do cargo, mas diretamente condicionado ao desenho institucional da separação de poderes no país, é o fato de o Poder Judiciário apresentar uma baixa necessidade de retorno político, assim como uma baixa responsabilização em relação à condução e elaboração de políticas públicas no campo da segurança pública, ocupando por isso uma posição relativamente confortável para levantar questões e demandas, inclusive polêmicas. Não sendo o responsável direto pela resolução dos problemas identificados, não é alcançado pelas consequências e responsabilização imediatas derivadas de possíveis escolhas equivocadas ou da inação em determinada política. No caso em estudo, ainda, como o Poder Judiciário liderou o projeto, desde o seu início, sua atuação na área da segurança pública, restou por isso legitimada.
Além disso, considere-se que os atores públicos e sociais em sua maioria não são conhecedores profundos dos textos legais, o que indica que sequer se atém a tais preceitos, e mesmo quando são, parecem se importar menos com isso e mais com as ações efetivas praticadas pelo ator e a pertinência de tais ações. No caso do projeto Mutuípe Cidadã, tem-se que embora o Poder Judiciário não esteja inserido no hall legalmente preceituado de instituições componentes da segurança pública, tal nunca foi cogitado como óbice para a sua atuação central na iniciativa, sequer pelos componentes das burocracias policiais, restando a sua liderança aceita e apoiada, muito provavelmente pela pertinência e adequação das ações desenvolvidas, na visão dos atores.
Além disso, 18 dos 19 entrevistados através de questionários identificaram que o Poder Judiciário compõe o sistema de segurança pública no Município de Mutuípe. Além disso, o Ministério Público e os Poderes Executivo e Legislativo Municipal também foram referidos como integrantes de tal sistema, inobstante não estarem no hall referido.
Assim, pode-se afirmar que provavelmente os constrangimentos legais não são suficientes para impedir a atuação do ator político em determinada área e ser reconhecido como componente de dado sistema.
Considere-se nesse espectro ainda que a postura politicamente ativa do judiciário é condição importante, mas não suficiente, por si só, para o protagonismo deste. Além de o perfil do Juiz ser relevante para alavancar o protagonismo, contextos políticos existem que o possibilitam ou podem obstá-lo, ou dificultá-lo.
Exponha-se, ademais, que apesar do estímulo105 e convocação do CNJ para a efetivação de ações extra-processuais voltadas para a interação social e política, que oportunizam comportamentos de liderança por Magistrados nesses campos, as atribuições essencialmente inerentes ao cargo – impulso oficial nos processos e prolação de decisões –, por absorverem grande tempo e energia, a dificultam. Ademais, não há em regra estrutura humana nem tecnológica nos Tribunais voltada para apoiar a execução de ações nesse sentido. Assim, há espaço para a atuação do Poder Judiciário em ações como a desenvolvida na rede Mutuípe Cidadã, mas as condições oportunizadas não são as mais favoráveis.
6.3.2 Mecanismo Relacional: Ausência de Espaços de Articulação Interinstitucional e de Nós Centrais no Sistema de Segurança Pública e Justiça Criminal Local
Conforme já relatado, um dos motivos que deram azo à ideia de implementar uma iniciativa voltada para a articulação entre os órgãos e instituições componentes do sistema de segurança pública e da rede de proteção social que deu origem ao projeto Mutuípe Cidadã foi a flagrante desarticulação entres estes com todas as consequências institucionais negativas que lhe decorriam, como ineficiência, descontinuidade e omissão.
105
Ressalte-se que a execução de iniciativas tais não pode propiciar qualquer dividendo monetário para o juiz executor, em razão de a sua remuneração ser limitada a subsídio único, conforme preceito do art. 39, §4°, da CF, apenas podendo influenciar na promoção ou remoção na carreira por merecimento.
Pode-se explicar a desarticulação, a partir da falta de diálogo interinstitucional no Município, no que não destoa das demais estruturas administrativas nacionais, bem como pela falta de uma liderança que agregasse o interesse e a cofiança dos demais atores.
Por outro lado, a hipótese possível é que essa mesma desarticulação possibilitou o desenvolvimento da iniciativa e o protagonismo do Poder Judiciário, sendo um dos gatilhos relacionais que a possibilitaram, partindo-se do pressuposto que em estruturas político- institucionais marcadas pela desarticulação é mais promissora a tomada de liderança por determinado ator, ressaltando-se que não existiu resistência à cooperação e articulação, dada a ampla adesão ao projeto.
De acordo com Mizruchi (2006) citando Burt (1992) e White (1970, 1976, 1992), a maneira como os agentes identificam e exploram oportunidade nos sistemas sociais, espaços vazios denominados como “buracos estruturais”, são bastante elucidativos para a compreensão dos mecanismos causais das relações humanas mantidas nas redes.
Os achados empíricos confirmam a centralidade do Poder Judiciário na rede e evidenciam a ausência de nós e elos entre vários atores do sistema, especialmente entre os atores da área de educação e os representantes dos demais Poderes de Estado – Executivo e Legislativo – e entre grande parte dos atores e os atores das burocracias policiais.
Assim, se a falta de articulação deu ensejo à experiência de rede analisada e propiciou o protagonismo do Poder Judiciário, não foi elidida em função do desenvolvimento desta, o que deve ser considerado um ponto de fragilidade do projeto. Sendo que o fato mesmo da centralidade do Judiciário pode ter inviabilizado o surgimento de outras lideranças, embora tal tenha sido estimulado no projeto através da conclamação para tanto efetuada pela pesquisadora. Na literatura isso é explicado; segundo Burt apud Mizruchi (2006), o agente, ao preencher um buraco estrutural, aumenta a probabilidade de mobilidade ascendente na rede, mas também altera a estrutura em que interveio, de forma que a tendência é que deixe de existir um buraco na mesma posição.
Quanto à ausência de nós centrais no sistema de segurança pública e justiça criminal