3. PLANEJAMENTO, ESTRUTURAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E GOVERNANÇA NO
3.1 A etapa de planejamento
3.1.1 Coordenação com o planejamento global do Estado
O fomento é uma das funções administrativas por meio da qual a Administração Pública visa a cumprir os objetivos previstos na CF. E mesmo quando o faça selecionando um setor ou agente específico, ele estará inserido em contexto mais amplo de atuação estatal na economia. É neste sentido que, segundo Gordillo, quando do planejamento de medidas de
da ACE é evitar a discussão em torno da escolha do melhor benefício da regulação quando estão em jogo benefícios diversos que não são passíveis de monetarização, dificuldade encontrada na metodologia anterior (ACB). A análise, portanto, é centralizada nos custos, devendo ser eleita à medida que alcança o benefício predeterminado com o menor custo possível”.
356 A economicidade, enquanto decorrência do dever de eficiência, é descrita como forma de controle do fomento
público por Souto (2000, p. 75), e consiste na necessidade de se obter os melhores resultados a partir do menor custo possível, o que é verificado na etapa de acompanhamento de resultados de qualquer política de fomento. A economicidade impõe-se às funções administrativas que implicam dispêndio de recursos públicos, como o fomento financeiro, não só em decorrência da eficiência prevista no art. 37, caput, a CF, mas da previsão expressa no art. 70 da CF: “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.
357 Trata-se de duas máximas da técnica de ponderação, referido por Alexy (2008, p. 586-611) como
procedimento para escolhas legislativas relacionadas a direitos fundamentais veiculados por princípios, em que há discricionariedade estrutural para sopesá-los.
fomento financeiro é necessário que elas sejam coordenadas com a diretriz global da ação governamental.358
Este planejamento global tem início no próprio Poder Executivo, por meio da apresentação dos chamados Planos de Governo, que não se limitam, mas incluem, elementos financeiro-orçamentários - já que implicam dispêndio de recursos públicos.
Por meio dos Planos Plurianuais, previstos no art. 165, § 1º, da CF, o Executivo submete ao legislativo projeto contendo “de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”, para um prazo de quatro anos. A partir daí todos os planos e programas de ação específicos desenvolvidos pelo Executivo a partir da CF (nacionais, regionais e setoriais, incluindo as políticas de aplicação das agências de fomento) deverão ser elaborados em consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Congresso (art. 165, §§2º e 4º da CF).
Estes atos de planejamento global devem conter as orientações iniciais das políticas de fomento. Enquanto plano de ação macro, das diretrizes lá estabelecidas se deverá planejar as medidas específicas de estímulo ao setor privado, em perspectiva integrada. Medidas estas que posteriormente serão estruturadas através de lei (princípio da legalidade) e densificadas por escolhas administrativas, que especificarão o conteúdo dos elementos da política de fomento (destinatário, objeto, instrumentos, contrapartidas, sanções, prazo...).
Este planejamento integrado da ação governamental que antecede a estruturação legislativa do fomento público, é indispensável na medida em que, quando não executada ou mal executada, impacta na sua implementação. Quando os objetivos de uma política de incentivo são incongruentes com a política global do Estado ou com outras políticas públicas, dificilmente alcançarão os resultados que dele se espera, ou não serão tão eficientes como poderiam ser (por mais adequado que seja o processo administrativo de implementação das medidas e as escolhas dos meios)359.
Neste sentido, ao aprovar - em parceria com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) - o Referencial para Governança do Centro de Governo (isto é, a estrutura administrativa de instituições centrais que servem ao Executivo, fundamentais para coerência das políticas públicas), o TCU concluiu que
358 É o elemento denominado por Gordillo (1973 apud MELLO, 2003, p. 61) de análise crítica da situação
global em que a medida de fomento será implementada.
não se admite mais que o governo trabalhe em silo, sendo imprescindível a garantia de coerência do conjunto de governo e suas políticas públicas e programas, e de coordenação entre as partes interessadas envolvidas nos processos de políticas públicas. O aprofundamento da complexidade dos problemas requer dos órgãos governamentais uma visão mais ampla do governo, com a combinação de todas as ações governamentais, para que os problemas sejam combatidos com todo o aparato estatal (whole-of-government approach).360
Daí porque, mesmo que algumas políticas de fomento não sejam planejadas quando da elaboração dos Planos de Governo (o que facilitaria a coordenação global), mas surjam a partir de necessidades identificadas pela Administração Pública ao longo da sua execução, é fundamental que se volte ao planejamento global vigente. Isso evitará a definição de objetivos contraditórios, que se anulem e comprometam a eficiência das medidas. Segundo Souto, trata- se de requisito de legitimidade das políticas de fomento361.
Daí que esta coordenação entre fomento e plano global de ação governamental implica quando menos três elementos a serem considerados quando do planejamento da política de fomento financeiro, visando a sua eficiência: a) coordenação com a política macroeconômica do Governo (incluindo políticas fiscal, monetária, cambial362); b) coordenação com outras políticas públicas; e c) coordenação com outras políticas de fomento.
Primeiramente, as políticas de fomento financeiro não podem, sob o pretexto de estimular o desenvolvimento e o alcance de objetivos públicos por meio de atividades econômicas, acentuar ou contribuir para crise fiscal. Trata-se do princípio da responsividade363. Há que se planejar as medidas de incentivo financeiro ao setor privado a partir dos recursos efetivamente disponíveis para tanto. O fomento deve oscilar, pois, entre o dispêndio irresponsável de recursos e a pretensão de retorno financeiro (afinal, objetivo público do
360 Acórdão n. 2.970/2015 – Plenário, Relator Min. Raimundo Carreiro, Processo n. 9.926/2015-1, sessão de
18.11.2015, p. 9
361 (SOUTO, 2000, p. 74).
362 Neste sentido, Bresser-Pereira, Nassif e Feijó (2016) já indicaram que a política macroeconômica é essencial
para o êxito, por exemplo, de políticas industriais que visem a mudança estrutural e catching up: “uma política macroeconômica fundada em manter "certos" os cinco preços macroeconômicos e orientada simultaneamente para o desenvolvimento e para a estabilidade dos indicadores domésticos e externos da economia sempre foi peça integrante fundamental para assegurar os resultados positivos almejados pela política industrial, em especial, a mudança e diversificação da estrutura produtiva, o aumento da produtividade absoluta e relativa e o aumento da participação na cesta de produtos exportados de bens de maior sofisticação tecnológica e elevada elasticidade-renda da demanda no longo prazo. (...) Nenhuma política industrial conseguirá ser bem-sucedida no objetivo de promover a mudança estrutural e o processo de catching up se aqueles preços macroeconômicos (inflação, taxa de juros real, taxa de câmbio real e taxa de salários reais) não estiverem em seu níveis corretos.
363 Note que em 2016, segundo relatório do Banco Mundial, a dívida do governo com o BNDES era de R$ 500
bilhões mesmo no contexto da Lei de Responsabilidade Fiscal (n. 101/2000) e das normas de direito financeiro (dentre as quais a Lei n. 4.320/1964). O princípio da responsividade é analisado por Moreira Neto (2001, p. 52).
fomento não pode ter como foco a mera lucratividade para o poder Público – o efeito primordial esperado reverte-se em prol da sociedade364).
Por outro lado, medidas de fomento podem visar a estimular o consumo interno de determinados produtos e serviços (estímulo à demanda) ou o aumento do volume de exportações com foco na balança comercial. Nestes casos, elementos de política monetária e cambial serão fundamentais para a eficiência dos objetivos que se pretende alcançar – ou o fomento irá na contramão da política econômica do Estado, demandando volume maior de recursos públicos para conseguir atingir algum resultado quando as condições econômicas criadas pelo próprio Estado não lhes favorecem.
Da mesma forma, ainda que uma medida de fomento com foco em desenvolvimento socioeconômico tenha objetivos bem definidos e instrumentos a eles alinhados, dificilmente alcançará êxito se não estiver coordenada com outras políticas públicas, cujos objetivos venham a convergir com a medida de fomento, potencializando seus resultados. Por exemplo, i, projeto de estímulo à inovação tende a alcançar resultados melhores em termos de geração de empregos quando acompanhada de políticas públicas na área de educação e capacitação profissional (afinal, a inovação tende a eliminar trabalhos menos complexos e exigir mão de obra mais qualificada). Da mesma forma, o aperfeiçoamento da regulamentação relativa à propriedade intelectual favorece investimentos privados em inovação quando em paralelo com medidas que fomentem a pesquisa e o desenvolvimento científico e tecnológico. Os setores são muitas vezes interdependentes.
Por fim, quando do planejamento de medidas de fomento financeiro (a agentes, atividades, setores econômicos ou regiões) a Administração Pública deve considerar o conjunto de incentivos já existentes, destinados ou não àqueles agentes, setores, atividades ou regiões. Tanto para evitar medidas contraditórias, como que sejam instituídas políticas com objetivos sobrepostos que dificultem posteriormente o controle de resultados. No primeiro caso, criando incentivos industriais que estimulem o aumento da produção a qualquer custo (com externalidades ambientais negativas) e medidas de proteção ao meio ambiente, com redução da poluição industrial); no segundo caso, desenvolvendo políticas ao setor automotivo por meio de desonerações tributárias em paralelo a políticas de crédito para consumo de veículos automotivos (medidas sobrepostas) – como a Administração poderá medir o impacto de cada
364 A questão ganha ênfase na concessão de benefícios creditícios, na medida em que o fomento é implementado
por instituições financeiras. Nesse caso, segundo Moccia (2015, p. 279-288), o lucro e a distribuição de dividendos, ainda que não a finalidade precípua das instituições ao executar medidas de fomento, seriam parâmetro para avaliação do êxito das medidas, devendo ser revertidos para ampliar o volume de financiamentos concedidos para fins de desenvolvimento socioeconômico.
uma destas para aumento das vendas, ou a sociedade controlar o volume de recursos financeiros destinados, ao final, aos beneficiários da medida?
Em síntese, medidas alinhadas (em contexto global) tendem a potencializar o alcance dos seus objetivos – elas se complementam estrategicamente -, da mesma forma que, quando descoordenadas, tendem a anular ou a tornar ineficazes os estímulos financeiros realizados pelo Estado. E para que haja a coordenação nestas três dimensões (das mais gerais às mais específicas), é necessário que haja instâncias decisórias articuladas pela Administração Pública para definição das diretrizes que orientarão as ações dos órgãos e entidade que lhe integram, antes mesmo da estruturação normativa do fomento365.
O recente projeto de governança366 na esfera federal trouxe alguns elementos que auxiliam neste sentido. Por exemplo, ao estabelecer como diretriz para a Administração federal a avaliação prévia de propostas de criação, expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e de concessão de incentivos fiscais (art. 4º, VII do Dec. 9.203/2017); como mecanismo a necessidade de estratégia entre organizações e partes interessadas, definindo-se diretrizes, objetivos, planos e ações, bem como critérios de prioridade e alinhamento para obtenção dos resultados pretendidos; e em especial ao instituir o chamado Comitê Interministerial de Governança (CIG), composto de Ministros de Estado (e eventualmente por representantes de outros órgãos e entidades), ao qual compete, dentre outros, aprovar recomendações para garantir coerência e coordenação dos programas e políticas de governança.
É um primeiro passo na busca de articulação entre órgão e entidades da Administração para planejamento (por enquanto, de políticas de governança em geral), desenvolvendo a racionalidade de coordenação e colaboração entre instâncias decisórias especializadas, necessária ao aperfeiçoamento das políticas de fomento.