Criação e implementação do Programa Bolsa Família

A Medida Provisória n. 132, de outubro de 2003, posteriormente convertida na Lei n. 10.836/2004, criou o Programa Bolsa Família (PBF), que é um programa federal

de transferência direta e condicionada de renda a famílias em situação de pobreza e extrema pobreza (renda mensal de R$ 140,00 (cento e quarenta reais) e R$ 70,00 (setenta reais) por família, respectivamente11). No entanto, outros programas de transferência de renda antecederam o PBF, conforme alerta Silva (2010, p. 19) que traçou um panorama com cinco momentos que antecederam ao programa.

Em 1991, foi apresentado projeto de lei instituindo o Programa de Garantia de Renda Mínima para todo brasileiro a partir de 25 anos. Em seguida, entre os anos de 1991 a 1993, houve debate para que a transferência monetária fosse destinada à família e não ao indivíduo, já com a noção de condicionalidade à frequência escolar. Posteriormente, a partir de 1995, houve a implementação de política de transferência de renda no contexto do Sistema de Proteção Social (SILVA, 2010, p. 19).

O quarto momento se iniciou em meados de 2001, no segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, no qual houve a expansão de programas Federais criados em 1996, como o Benefício de Prestação Continuada (BPC), Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), Programa Nacional de Renda Mínima Vinculado à Educação (Bolsa Escola), Bolsa Alimentação, Programa Renda e o Programa Vale Gás (SILVA, 2010, p. 19).

Por fim, o quinto momento já corresponderia ao início do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, em 2003, com a instituição do programa “Fome Zero”, visto como estratégia de combate à fome e à pobreza, que logo em seguida foi transformado no Programa Bolsa Família (SILVA, 2010, p. 20).

Em 2012, foi criado o Benefício para a Superação da Extrema Pobreza na Primeira Infância (BSP), que é concedido às famílias que continuam em situação de pobreza extrema (renda per capita mensal de até R$ 70,00 (setenta reais))12 mesmo recebendo os benefícios do Bolsa Família. De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), o valor do benefício corresponde ao necessário para que a família supere os R$ 70,00 (setenta reais)13 mensais por

11 Critério de elegibilidade do PBF. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/beneficios>. Acesso em 31 de janeiro de 2014.

12 Critério de elegibilidade do BSP para as famílias beneficiária do Bolsa Família. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/beneficios>. Acesso em 31 de janeiro de 2014.

13 “As definições de pobreza em geral utilizadas em estudos nacionais e internacionais se baseiam na capacidade de adquirir produtos e serviços e desses cálculos se deriva a linha de pobreza. O Banco

pessoa.

O Bolsa Família tem seus objetivos básicos traçados pelo Decreto n. 5.209/2004 que regulamentou a Lei 10.836/2004, que são:

Art. 4o_{. Os objetivos básicos do Programa Bolsa Família, em relação aos} seus beneficiários, sem prejuízo de outros que venham a ser fixados pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, são: I - promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial, de saúde, educação e assistência social;

II - combater a fome e promover a segurança alimentar e nutricional; III - estimular a emancipação sustentada das famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza;

IV - combater a pobreza; e

V - promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das ações sociais do Poder Público (BRASIL, 2004b).

Já o Instituto de Pesquisa Aplicada (IPEA) estabelece os seguintes objetivos para o PBF:

[...] reduzir a pobreza e desigualdade de renda, provendo um benefício mínimo para famílias pobres; reduzir a transmissão intergeracional de pobreza, condicionando o recebimento dos benefícios a investimentos em capital humano pelos beneficiários (2012, p. 35).

O programa é gerido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), em parceria com Estados, Municípios e Distrito Federal, e surgiu da unificação dos benefícios bolsa escola, bolsa alimentação, cartão alimentação e auxílio gás. Segundo Weissheimer (2006, p. 25), essa unificação objetivou “garantir maior agilidade na liberação do dinheiro, reduzir a burocracia e melhorar o controle dos recursos”. Rego e Pinzani afirmam que o PBF foi mais que uma unificação de benefícios:

Além de unificar programas federais, estaduais e municipais existentes, coloca-se como um programa de inclusão social, econômica e cidadã de uma parte numericamente imponente da população brasileira, e não somente como um apoio aos indivíduos em idade escolar (como no caso do Bolsa Escola), ou como uma ajuda para os gastos domésticos (como

Mundial tornou popular a noção de linha de pobreza para quem ganham menos de U$1,00/dia”. INSTITUTO DE PESQUISA E ESTRATÉGIA ECONÔMICA DO CEARÁ (IPECE). Disponível em: <http://www.ipece.ce.gov.br/publicacoes/notas_tecnicas/NT_38.pdf>. O valor de R$ 70,00 como parâmetro de “linha da miséria” foi recomendado pelo Banco Mundial e acatado pelo Governo Federal desde junho de 2011, sem reajuste até janeiro de 2014. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2013/05/1281132-indicador-defasado-esconde-22-milhoes-de- miseraveis-do-pais.shtml>. Acesso em 31 de janeiro de 2014.

no caso do Vale Gás). A renda em dinheiro mudou profundamente a relação dos pobres com a sociedade (2013, p. 154).

A parceria entre Governo Federal, Estados e Municípios se dá da seguinte forma: as prefeituras cadastram as famílias e atualizam seus dados no Cadastro Único (CadÚnico), acompanham o cumprimento das condicionalidades do PBF, por meio de Comissões Municipais intersetoriais e paritárias, e o MDS seleciona as famílias de acordo com os dados fornecidos14.

O PBF é, preferencialmente, de titularidade da mulher e é chamado de benefício condicionado, pois seu pagamento é vinculado à participação de ações no acompanhamento de saúde e do estado nutricional dos filhos das titulares do benefício, bem como vincula-se à matrícula e a frequência regular dessas crianças na escola e na participação em ações de educação alimentar, eventualmente promovidas, conforme prevê o art. 3o da Lei n. 10.836/0415.

O IPEA ressalta as principais condicionalidades exigidas:

[...] educação – frequência escolar mínima de 85% para crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos, e mínima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos; saúde – acompanhamento do calendário vacinal para crianças até seis anos; pré-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etária de 14 a 44 anos (IPEA, 2012, p. 35).

Essas condicionalidades do PBF foram elogiadas pela FAO em seu relatório sobre o Estado da Segurança Alimentar no Mundo (SOFI, sigla em inglês para The

14 Os critérios para elegibilidade ao Programa e valores dos benefícios são estabelecidos pelo MDS da seguinte forma: “Benefício Básico: R$ 70,00 – Concedido apenas a famílias extremamente pobres (renda mensal por pessoa menor de até R$ 70,00); Benefício Variável de 0 a 15 anos: R$ 32,00 – Concedido às famílias com crianças ou adolescentes de 0 a 15 anos de idade. Benefício Variável à Gestante: R$ 32,00 – Concedido às famílias que tenham gestantes em sua composição (pagamento de nove parcelas consecutivas, a contar da data do início do pagamento do benefício, desde que a gestação tenha sido identificada até o nono mês);Benefício Variável Nutriz: R$ 32,00 – Concedido às famílias que tenham crianças com idade entre 0 e 6 meses em sua composição (pagamento de seis parcelas mensais consecutivas, a contar da data do início do pagamento do benefício, desde que a criança tenha sido identificada no Cadastro Único até o sexto mês de vida. Observação: Os benefícios variáveis acima descritos são limitados a 5 (cinco) por família, mas todos os seus integrantes devem ser registrados no Cadastro Único. Benefício Variável Vinculado ao Adolescente: R$ 38,00 – Concedido a famílias que tenham adolescentes entre 16 e 17 anos – limitado a dois benefícios por família”. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/beneficios>. Acesso em 31 de janeiro de 2014.

15 Art. 3. A concessão dos benefícios dependerá do cumprimento, no que couber, de condicionalidades relativas ao exame pré-natal, ao acompanhamento nutricional, ao acompanhamento de saúde, à frequência escolar de 85% (oitenta e cinco por cento) em estabelecimento de ensino regular, sem prejuízo de outras previstas em regulamento (BRASIL, 2004).

State of Food and Agriculture) (2013, p. 66), pois incentivam uma coordenação

intersetorial no Governo, no caso entre os Ministérios da Saúde e da Educação:

Bolsa Família, in Brazil, tied payments to poorer families to school attendance and regular health checks, so creating an incentive for coordination between the Health and Education Ministries16 _{(p. 66,}

2013).

Meira (2013, p. 283) ressalta que essas condicionalidades buscam universalizar a inclusão dos beneficiários no “acesso aos direitos sociais, ao mesmo tempo em que os inclui também no universo de consumo, essencial para famílias que se encontram em extrema pobreza”.

Os valores máximos, alcançados pelas famílias beneficiadas pelo PBF, em 2013, foram de R$ 306,00 para famílias que vivem em situação de extrema pobreza e R$ 236,00 para famílias consideradas pobres, conforme se infere por tabelas elaboradas pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome17_.

3.2.2 O Programa Bolsa Família como programa de transferência de renda na teoria de