Até a criação do Território Federal do Amapá a gestão das terras do Amapá era de responsabilidade do Governo do Pará. Após a criação do território essa responsabilidade passa para o governo estadual, que segue até 1970, sendo o responsável no âmbito do território pela cessão das terras urbanas e rural. O Relatório Anual do Governo Territórial71 (1968, p. 105-106) apresenta dados que demonstram que até 1967 grande extensão de terras da União foi concedida a particulares no Amapá, chegando a um total de 1.589 lotes, com cerca de 7.312.334 ha. Boa parte dessas áreas foi concedida a terceiros para atividades agropecuárias e urbanas, mas o relatório não é preciso quanto ao número de lotes destinados à atividades rurais e urbanas72.
Com a criação do INCRA, em 1970, as terras públicas do Território do Amapá passam para a tutela desse orgão. Em Agosto de 1973, sob supervisão do INCRA, foi criado o Projeto Fundiário do Amapá que tinha como objetivo apoiar as políticas públicas para o Território Federal do Amapá. No bojo desse projeto foram realizadas as discriminatórias administrativas, as arrecadações sumárias e as desapropriações de terras73 que passaram a ser incluídas ao Patrimônio da União, e também foram realizadas regularizações via titulação cartorial de inúmeras concessões de terras emitidas. De acordo com Lima (2003, p. 93), o INCRA,
[...] no reconocía, de inmediato, el derecho de propietarios, ocupantes y herederos que poseían Escrituras Públicas oriundas de títulos de posesión otorgados por el Estado de Pará a los propietarios
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Segundo Nascimento (2009), com a criação do Território Federal do Amapá através do Decreto-Lei nº 5.812, de 13 de setembro de 1943, os 143.453,31 km2 de terras do Amapá foram transferidos ao domínio da União Federal, editando-se o Decreto nº 9.760/46, com o escopo de emitir licenças de ocupação visando lastrear empréstimos hipotecários. Com base nessa legislação, as terras continuaram a ser concedidas precariamente, inibindo os investimentos pela falta de garantias creditícias.
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De acordo com o relatório do governo territorial de 1964, dada a precariedade dos registros existentes, não se pode afirmar com precisão o total de lotes e hectares destinados à agropecuária, ao extrativismo e às construções urbanas.
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Discriminatórias se refere ao ato pelo o qual o poder público, via INCRA, realizou o reconhecimento da área do território do Amapá, identificando nele o que era terra pública, particular e as áreas em que se tinha dúvidas quanto à posse. Arrecadações sumárias é o procedimento em que, após a realização da discriminatória, se registra em cartório, em nome do estado, as terras devolutas e/ou aquelas com posses não concretizadas. Desapropriação diz respeito ao processo em terras particulares passam ao domínio do Estado, com prévia indenização em dinheiro em função de interesses sociais.
del antiguo Contestado. Este problema sería resuelto parcialmente en 1979, cuando la Ley nº 6.739 definió que los títulos de posesiones u otros documentos que justificasen la ocupación, legalmente otorgados por el Poder Público Estadual, pasarían a tener los efectos atribuidos por legislación vigente de la época de sus expediciones. Destaca-se esse período de vigência do Projeto fundiário do Amapá como sendo um dos primeiros em que ações de regularização fundiária no Território do Amapá ocorrem de modo a permitir que parte das terras rurais e urbanas, adquiridas via leilão público ou a títulos precários, fossem regularizadas e obtivessem título cartorial. Mas, o que esse processo tem a ver com a dinâmica atual da urbanização em Macapá? Ocorre, como pode ser visto no mapa da Figura 28, que é justamente sob essas áreas que, após 2010, o processo de expansão urbana em Macapá avança e onde é construída a maioria dos condomínios e loteamentos murados e abertos. Observa-se no mapa da Figura 28 que, dos quinze loteamentos/condomínios horizontais que registramos na pesquisa, onze ocupam terras que foram regularizadas pelo INCRA em meados de 1980, e outros quatro tiveram as terras regularizadas em 2003 e 2005. Nenhum dos que registramos teve a terra que ocupa regularizada após 2010. Portanto, nota-se que o processo de regularização fundiária ocorrido no final do 1970 e no início da década de 1980, feito pelo INCRA, ainda sob comando do governo militar no Brasil, tem conexão direta com as dinâmicas atuais da urbanização na urbe de Macapá. Parte da terra que foi distribuida e vendida sob a justificava de promover a ocupação da região ficou, todo esse tempo, desocupada ou subutilizada e hoje serve aos interesses do capital imoliário.
No período pós 1970, no que se refere à gestão da terra urbana, observa- se, por parte do governo territorial junto com o executivo municipal, a adoção de medidas de planejamento e levantamento mais detalhado a respeito da ocupação fundiária urbana, o que permitiu ao poder público maior conhecimento sobre a malha urbana e, consequentemente, maior controle. Os planos de desenvolvimento territorial e urbano direcionados à cidade de Macapá e ao Território do Amapá, desse período, expressam bem essa característica.
Figura 28 - Mapa de localização dos loteamentos/condomínios horizontais versus títulos de domínio emitidos pelo INCRA - 1984, 2003 e 2005
O Plano de Desenvolvimento Urbano elaborado pela fundação João Pinheiro, em 1973, e o Plano de Desenvolvimento Urbano elaborado pela empresa HJ Cole, em 1976, por exemplo, apesar de terem a promoção do crescimento econômico como objetivo central, trazem uma radiografia detalhada sobre a área urbana de Macapá e apresentam uma planta da área urbana com seu zoneamento, definindo os tipos de ocupação que deveriam ocorrer em cada setor da cidade. O Plano de Desenvolvimento do Território do Amapá, por exemplo, propôs a realização do zoneamento da área urbana e a provisão de áreas para expansão da cidade e implementação de áreas de lazer. Propôs a reorganização do sistema viário desses núcleos urbanos e indicou a necessidade de prover de infraestrutura de educação e saúde. Esse trecho do plano deixa bem claro essas perspectivas:
[...] assim, procurou-se, a partir da tendência natural, definir um modelo de desenvolvimento para toda área, de tal forma que ficasse caracterizado o desempenho das funções de Centro Administrativo e de serviço para Macapá e as de Núcleo Industrial para Santana, além de preservar a área compreendida entre as duas cidades, para a produção hortigranjeira, a localização de clubes campestres e, futuramente, a expansão das áreas urbanas. (PDU FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1973, p. 02).
Por sua vez, no que tange à questão da regularização fundiária urbana, esse plano apresenta uma proposta de zoneamento urbano para a cidade, instrumento que objetivou nortear o uso e ocupação do solo urbano. Esse documento menciona que não existia em Macapá “uma dinâmica que indicasse qualquer tendência mais acentuada de ocupação urbana, apesar de fatores indutores como a estrada para Santana e para Fazendinha” (PDU FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1973, p. 02). Explicita, também, que a ocupação do assentamento urbano na cidade se processou “do centro para periferia, havendo certo equilíbrio nos ritmos lentos na expansão de bairros periféricos”, situação que sofre alterações após 1990, visto que se observa um crescimento vertiginoso da periferia, em consequência dos motivos já elencados no capítulo 2, como migração e ação do estado na criação de loteamentos em áreas mais periféricas da cidade.
Em 1978 foi elaborado o último plano de desenvolvimento urbano sob a vigência do governo territorial. Trata-se do Plano Desenvolvimento Urbano para o Território do Amapá e para a cidade de Macapá, elaborado pela empresa HJ Cole & Associados. Esse plano se apresenta como uma atualização do PDU elaborado pela
Fundação João Pinheiro. Denso em detalhes e informações sobre o Território do Amapá e a cidade de Macapá, teve como vertente principal apresentar ações de gestão territorial e orientação governamental que levassem à promoção do desenvolvimento econômico mais dinâmico.
Nele as preocupações com a questão fundiária, ou com questão referente ao desenvolvimento do mercado imobiliário da cidade de Macapá são mais evidentes. O documento julgava que parte da questão fundiária já havia sido resolvida desde o momento em que o Governo Territorial começa a negociar no mercado as terras urbanas de Macapá, dando vazão à criação de um mercado imobiliário. O plano relata que
[...] o Governo Federal do Território foi capacitado pela União para negociar as terras urbanas. A prefeitura foi incumbida de executar os negócios. Somente este fato já representa um grande indutor de consolidação urbana, através da criação de um mercado imobiliário dinâmico. Este mercado acabaria por estimular o necessário adensamento do núcleo central de Macapá e Santana em função da valorização dos lotes, consequente atração pela constituição de patrimônio imobiliário. (PDU HJ COLE & ASSOCIADOS, 1978, p. 23)74.
Contudo, no mesmo texto é advertido que tal fato (crescimento da dinâmica do mercado imobiliário) “só seria positivo se controlado pelas autoridades locais, através de legislações adequadas e formação de um estoque de terras, o sentido de coibir especulações exageradas e regular o preço dos imóveis”75
, o que parece indicar preocupação de o governo manter certo controle sobre o processo. Não se observa, nesse plano, relatos que denotem preocupações sobre o fato de parte das terras do Estado do Amapá, inclusive as da cidade de Macapá, serem da União. Por outro lado, considera a propriedade das terras e sua negociação no mercado como possibilidade de incremento da economia a partir da valorização imobiliária, ou seja, a propriedade da terra da união é entendida como um limite ao que consideram desenvolvimento.
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Embora o PDU HJ Cole & Associados (1978) indique que o município foi capacitado pela União, antes de 1978, para realizar a comercialização dos lotes; informações de entrevistados para esta pesquisa afirmaram que a distribuição de terrenos urbanos pela prefeitura continua até a década de 1990.
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Plano de Desenvolvimento Urbano para o Território do Amapá e para a cidade de Macapá, elaborado pela empresa HJ Cole & Associados (1978, p. 23).
O principal instrumento utilizado pelo governo territorial para promover o processo de ocupação dos terrenos urbanos era a cessão de lotes, que era emitida via declaração de autorização de uso pela Divisão de Terras do Governo Territorial76. Os interessados em lotes urbanos não tinham nenhum custo com os procedimentos de solicitação e também não pagavam nada pela terra recebida para o uso; por sua vez, também não recebiam o título efetivo da terra, de modo que o lote recebido não era uma propriedade, o ocupante só obtinha o direito de uso.
Como dito no início deste capítulo, é a partir de 1970 que o INCRA assume o processo de regularização fundiária, sendo responsável pela emissão do título definitivo que deveria ser registrado em cartório, mas, no caso dos terrenos urbanos, o acesso continua ainda a ser via concessão pelo termo de posse, inclusive após 1980, quando o governo federal realiza a transferência das terras da gleba patrimonial de Macapá77, dando mais autonomia ao governo municipal na gestão de suas terras.
A respeito dos trâmites para conseguir ter acesso à terra urbana através de pedidos feitos ao governo municipal, informações de moradores mais antigos da cidade e que viveram o momento descrito dão conta de que os procedimentos para conseguir um lote urbano eram relativamente simples, bastava o interessado se dirigir à Divisão de Terras e solicitar o lote na localização desejada. O entrevistado 178, morador de Macapá desde a década de 1960, relatou que,
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A divisão de terras é o nome do setor no âmbito do governo territorial do Amapá e municipal de Macapá, responsável pelo controle e distribuição, via concessão de uso, das terras no período do Território Federal.
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É importante dizer que durante todo o governo territorial ocorreu muita sobreposição entre as ações do governo territorial e do governo municipal no que refere ao espaço urbano. Durante o período em que o Amapá era Território, os prefeitos eram indicados pelo Governo do Território. Macapá só teve o primeiro prefeito eleito pelo voto popular em 1985, quando foi eleito o Senhor Raimundo Azevedo da Costa, do PMDB. Já a escolha do Legislativo Municipal por meio do voto popular ocorrera um pouco antes, em 1970, conforme informações do Plano de Ação Imediata de Macapá (1971, p. 88-89). Nos Termos de Referência para o Plano de Ação Imediata de Macapá, documento elaborado em parceria pelo Governo Federal, Governo Territorial do Amapá e Governo Municipal de Macapá, em julho de 1971, tem um trecho que remete a essa situação de sobreposição das ações no âmbito do espaço urbano macapaense, onde se afirma que, [...] o comportamento do Poder Executivo no município reflete os traços caracteristicos atinentes à própria concepção administrativa de território Federal. A ação do Governo Territorial (exercida em nome do poder central) acentuadamente forte e a municipal, sensivelmente decorrente e dependente dela. Há uma interpenetração tão grande entre essas esferas de Governo, ao nível vertical que, por vêzes, se torna difícil estabalecer um divisor nítido entre as duas. A expectativa de entre-choques formal e teóricamente iminente, na prática não existe, dada a possibilidade de diálogo e relacionamento do Govêrno Territorial com a chefia do Executivo Municipal, por êle indicado (TERMOS DE REFERÊNCIA PARA O PLANO DE AÇÃO IMEDIATA DE MACAPÁ, 1971, p. 88). 78
[...] existia na prefeitura a Divisão de Terras. E essa Divisão de Terras quando a pessoa sentia necessidade de querer uma área para construir sua casa para morar, ele ia à Divisão de Terras e solicitava o terreno. Eles iam lá, faziam a medição do terreno e através de um termo eles doavam o lote para a aquela pessoa. E a pessoa construía a sua casa. O que a gente pode observar é que muitas famílias, se valendo disso, eles solicitavam lotes para si, outros pros filhos, e assim foram constituindo uma determinada área. Por isso que ainda tem muitas áreas, principalmente nesses bairros, que pertencem a uma família inteira às vezes tá?
Disse ainda que não havia critérios socioeconômicos ou de outra ordem para definir quem poderia ou não receber a cessão de terras; segundo o depoente, “não, não havia assim um critério, era mais em função da necessidade da pessoa. Como tinha terras suficientes, [...] tinha necessidade de construir, ia lá e solicitava”. O entrevistado 279, morador da cidade de Macapá desde a década de 1970, relata mais fatos sobre o acesso a lotes urbanos na cidade durante a vigência do Governo Territorial. Segundo ele, muitos trabalhadores que saiam da ICOMI, “vinham para Macapá e aí ganhavam na prefeitura, ou conheciam algum político da época, e assim eles conseguiam terrenos pra construir suas casas”. Fato que parece ir de encontro com o relatado na fala do entrevistado 1 que, em seu depoimento, destacou as facilidades de se conseguir terrenos doados pelo poder público em Macapá e, também, a atuação insipiente do mercado imobiliário na capital federal do território, até o final dos anos de 1970, sendo só após esse período que se começa a notar de forma mais efetiva a comercialização de terrenos.
A entrevistada 380, ex-funcionária do Território Federal, fez o seguinte depoimento sobre o processo de distribuição dos lotes urbanos no período do território federal: “eram doados da prefeitura, a prefeitura doava, não era nada pago, os terrenos era tudo doado”.
A entrevistada 481, natural de Macapá e funcionária pública do ex- território, em depoimento sobre o período, ressaltou também a facilidade, durante o Governo Territorial, para conseguir lotes urbanos gratuitamente, com fins de construção de habitação. Mas, segundo ela, para além de suprir a necessidade de moradia, muitas famílias da época, e que ainda hoje são moradoras da cidade de Macapá, aproveitaram essas facilidades para constituírem posse sobre extensas
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48 anos, morador de Macapá desde 1970. Entrevista realizada em 12 de fevereiro de 2016. 80
84 anos,ex-funcionária do Território Federal. Entrevista realizada em 14 de fevereiro de 2016. 81
áreas urbanas e, atualmente, com a valorização dessas terras e o aquecimento do mercado imobiliário local, passaram a comercializá-las, conforme podemos observar em seu relato:
[...] na época como era muito fácil adquirir terras, as pessoas adquiriam essas quadras imensas de terra... onde existe hoje, esses conjuntos [se refere a loteamentos públicos e privados criados especialmente após 1990], era as pessoas que adquiriram82 essas quadras que a prefeitura mesmo doava.
Essa questão da concentração de grandes extensões de terras urbanas nas mãos de algumas famílias também foi levantada pelo entrevistado 1, dando margem para a ideia de que, apesar do controle que o governo territorial tinha sobre o solo urbano, não era uma de suas preocupações evitar que ocorresse esse processo de concentração de terras por algumas famílias.
A realidade apresentada nos depoimentos dos entrevistados, sobre como se dava o acesso à terra da população urbana de Macapá, também é verificada no texto de alguns documentos oficiais do próprio Governo Territorial. Conforme se pode ver no trecho descrito no Plano de Desenvolvimento Urbano de Macapá, elaborado pela Fundação João Pinheiro, que relata,
[...] a estrutura fundiária que através, do regime de cessão dos terrenos, não dá título definitivo de propriedade, desestimulando, assim, maiores inversões em construções civis; o Rio Amazonas, as ressacas e os igarapés que fazem de Macapá uma ilha, tolhida em expansão pela presença do aeroporto que bloqueia a única possibilidade que restaria de ocupação de áreas favoráveis a urbanização continua. (PDU FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1973, p. 164).
O trecho citado do Plano de Desenvolvimento Urbano da Fundação João Pinheiro evidencia a cessão de terrenos pelo governo territorial aos moradores locais e problematiza a não existência de mercado imobiliário na cidade, ao dizer que até 1978 não havia comercialização de lotes pelo poder público, e sim, somente a cessão, já que se tratava de terras da União, o que era considerado um empecilho ao desenvolvimento adequado da dinâmica de adensamento do solo urbano. Segundo eles, a ausência do título de propriedade inibia o mercado imobiliário, visto
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A entrevistada fala em adquirir, mas na verdade trata-se de obter a concessão de uso, já que as pessoas recebiam somente um termo de posse garantindo o direito de uso.
as propriedades não serem “privadas” e seus ocupantes não terem títulos definitivos. Observa-se, assim nesse plano, que o interesse era no valor de troca dos imóveis e não no valor de uso contido na ideia de cessão de uso.
É importante perceber que, apesar de a cessão de terras não se constituir na formação de propriedade por aqueles que as recebiam, o fato é que muitas famílias viram nesse movimento uma primeira oportunidade para acumularem grandes extensões de terras urbanas sob sua posse. Por outro lado, no que se refere à formação de propriedade, o mesmo não se pode dizer a respeito da terra rural, visto que o INCRA, ao promover algumas regularizações e titularização da terra, caso das terras adquiridas nos leilões públicos e do reconhecimento de posse, realizados no período do Projeto Fundiário do Amapá na década de 1970, possibilitou a constituição de propriedade privada.
As terras rurais, regularizadas na condição de terras rurais, ao que parece o uso de parte delas, entre 1980 até meados de 2010, não foi com esse fim, ou, se ocorreu o uso rural foi com o desenvolvimento de atividades mínimas, tendo em visto que hoje parte foi parcelada e transformada em condomínios e loteamentos murados. Tudo indica que essas terras ficaram mesmo foi reservada para usos futuros, esperando uma melhor oportunidade para entrarem no mercado, fato que começa a ocorrer a partir de 2010, quando são parceladas, transformadas em grandes loteamentos e inseridas no mercado com maior taxa de lucratividade.
3.3 CRITÉRIOS E FORMAS DE ACESSO À TERRA EM MACAPÁ NA PÓS